為了發(fā)現(xiàn)能適合于各個民族的最好的社會規(guī)則，就需要有一種能夠洞察人類的全部感情而又不受任何感情所支配的最高的智慧；它與我們?nèi)诵詻]有任何關(guān)系，但又能認識人性的深處；它自身的幸福雖與我們無關(guān)，然而它又很愿意關(guān)懷我們的幸福；最后，在時世的推移里，它照顧到長遠的光榮，能在這個世紀里工作，而在下個世紀里享受。要為人類制訂法律，簡直是需要神明。

卡里古拉根據(jù)事實所做的推論，柏拉圖則根據(jù)權(quán)利而在他的《政治篇》中以同樣的推論對他所探求的政治人物或者作人君的人物做出了規(guī)定。但是，如果說一個偉大的國君真是一個罕見的人物，那么一個偉大的立法者又該怎樣呢？前者只不過是遵循著后者所規(guī)劃的模型而已。一個是發(fā)明機器的工程師，另一個則只不過是安裝機器和開動機器的工匠。孟德斯鳩說過：“社會誕生時是共和國的首領(lǐng)在創(chuàng)設(shè)制度，此后便是由制度來塑造共和國的首領(lǐng)了?！?nbsp;

敢于為一國人民進行創(chuàng)制的人，——可以這樣說——必須自己覺得有把握能夠改變?nèi)诵?，能夠把每個自身都是一個完整而孤立的整體的個人轉(zhuǎn)化為一個更大的整體的一部分，這個個人就以一定的方式從整體里獲得自己的生命與存在；能夠改變?nèi)说乃刭|(zhì)，使之得到加強；能夠以作為全體一部分的有道德的生命來代替我們?nèi)巳说弥谧匀唤绲纳砩系莫毩⒌纳？傊?，必須抽掉人類本身固有的力量，才能賦予他們以他們本身之外的、而且非靠別人幫助便無法運用的力量。這些天然的力量消滅得越多，則所獲得的力量也就越大、越持久，制度也就越鞏固、越完美。從而每個公民若不靠其余所有的人，就會等于無物，就會一事無成；如果整體所獲得的力量等于或者優(yōu)于全體個人的天然力量的總和，那么我們就可以說，立法已經(jīng)達到了它可能達到的最高的完美程度了。

立法者在一切方面都是國家中的一個非凡人物。如果說由于他的天才而應該如此的話，那么由于他的職務他也同樣應該如此。這一職務決不是行政，也決不是主權(quán)。這一職務締造了共和國，但又決不在共和國的組織之內(nèi)；它是一種獨特的、超然的職能，與人間世界毫無共同之處；因為號令人的人如果不應該號令法律的話，那么號令法律的人也就更不應該號令人；否則，他的法律受到他的感情所支配，便只能經(jīng)常地貫徹他自己的不公正，而他個人的意見之損害他自己的事業(yè)的神圣性，也就只能是永遠不可避免。

萊格古士為他的國家制訂法律時，是先遜位然后才著手的。大多數(shù)希臘城邦的習慣都是委托異邦人來制訂本國的法律。近代意大利的共和國每每仿效這種做法；日內(nèi)瓦共和國也是如此，而且結(jié)果很好。在羅馬最輝煌的時期，就可以看出暴政的種種罪惡已經(jīng)在它的內(nèi)部復活，也可以看出它已經(jīng)快要滅亡，因為立法權(quán)威與主權(quán)權(quán)力已經(jīng)都結(jié)合在同樣那些人的身上了。

然而十人會議本身卻從來沒有要求過僅憑他們自身的權(quán)威，便有通過任何法律的權(quán)利。他們向人民說：“我們向你們建議的任何事情，不得你們的同意就決不能成為法律。羅馬人啊，請你們自己制訂會給你們造福的法律吧！”

因此，編訂法律的人便沒有、而且也不應該有任何的立法權(quán)利，而人民本身即使是愿意，也絕不能剝奪自己的這種不可轉(zhuǎn)移的權(quán)利；因為按照根本公約，唯有公意才能約束個人，而我們又無法確定個別意志是符合公意的，除非是已經(jīng)舉行過了人民的自由投票。這一點我已經(jīng)談過了，但重復一遍并不是沒有用的。

這樣，人們就在立法工作中發(fā)現(xiàn)同時似乎有兩種不相容的東西：它既是一樁超乎人力之上的事業(yè)，而就其執(zhí)行來說，卻又是一種形同無物的權(quán)威。

這里還有另一個值得注意的困難。智者們?nèi)粝胗米约旱恼Z言而不用俗人的語言來向俗人說法，那就不會為他們所理解。可是，有千百種觀念是不可能翻譯成通俗語言的。太概括的觀念與太遙遠的目標，都同樣地是超乎人們的能力之外的；每一個個人所喜歡的政府計劃，不外是與他自己的個別利益有關(guān)的計劃，他們很難認識到自己可以從良好的法律要求他們所作的不斷犧牲之中得到怎樣的好處。為了使一個新生的民族能夠愛好健全的政治準則并遵循國家利益的根本規(guī)律，便必須倒果為因，使本來應該是制度的產(chǎn)物的社會精神轉(zhuǎn)而凌駕于制度本身之上，并且使人們在法律出現(xiàn)之前，便可以成為本來應該是由于法律才能形成的那種樣子。這樣，立法者便既不能使用強力，也不能使用說理；因此就有必要求之于另外一種不以暴力而能約束人、不以論證而能說服人的權(quán)威了。

這就是在一切時代里迫使得各民族的父老們都去求助于上天的干預，并以他們固有的智慧來敬仰神明的緣故了，為的就是要使人民遵守國家法也像遵守自然法一樣，并且在認識到人的形成和城邦的形成是由于同一個權(quán)力的時候，使人民能夠自由地服從并能夠馴服地承擔起公共福祉的羈軛。

這種超乎俗人們的能力之外的崇高的道理，也就是立法者所以要把自己的決定托之于神道設(shè)教的道理，為的是好讓神圣的權(quán)威來約束那些為人類的深思熟慮所無法感動的人們。但是并不是人人都可以代神明立言，也不是當他自稱是神明的代言人時，他便能為人們所相信。唯有立法者的偉大的靈魂，才是足以證明自己使命的真正奇跡。人人都可以刻石立碑，或者賄買神諭，或者假托通靈，或者訓練一只小鳥向人耳邊口吐神言，或者尋求其他的卑鄙手段來欺騙人民。只會搞這一套的人，甚至于也偶爾能糾集一群愚民；但是他卻決不會建立起一個帝國，而他那種荒唐的把戲很快地也就會隨他本人一起破滅的。虛假的威望只能形成一種過眼煙云的聯(lián)系，唯有智慧才能夠使之持久不磨。那些迄今存在著的猶太法律，那些十個世紀以來統(tǒng)治著半個世界的伊斯美子孫們的法律，直到今天還在顯示著訂立了那些法律的人們的偉大；而且當虛驕的哲學與盲目的宗派精神只把這些人看成是僥幸的騙子時，真正的政治學家則會贊美他們制度中在主導著持久的功業(yè)的那種偉大而有力的天才。

絕不可以從這一切里便做出跟華伯登一樣的結(jié)論說，政治和宗教在人間有著共同的目的；而是應該說，在各個國家的初創(chuàng)時，宗教是用來作為政治的工具的。