改革開放30年來中國治理變革的主要方向，是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會民主。治理改革的重點內(nèi)容，是生態(tài)平衡、社會公正、公共服務(wù)、社會和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主。決定性地影響中國治理狀況的主要變量，是社會經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊。經(jīng)過改革開放以來30年的探索，中國正在形成一種特殊的治理模式，其治理改革的目標(biāo)已經(jīng)十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。

　　一、引論：改革開放與治理變遷

　　從上個世紀(jì)90年代開始，治理（governance）一詞便成為西方社會科學(xué)的流行術(shù)語，21世紀(jì)后它也成為中國學(xué)術(shù)界的重要話語。在中國，治理一詞首先被經(jīng)濟(jì)學(xué)家引入，“公司治理”（corporation governance）或“公司治理結(jié)構(gòu)”（corporation　governance structure）這類術(shù)語在討論公司轉(zhuǎn)型和企業(yè)改制中被廣泛使用。尓后，相繼被政治學(xué)家和社會學(xué)家采用，分別指政府治理或公共治理。從政治學(xué)意義上說，治理指的是公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動和管理過程。治理與統(tǒng)治（government ）既有相通之處，也有實質(zhì)性的區(qū)別。兩者的實質(zhì)性區(qū)別之一在于，統(tǒng)治的主體只能是政府權(quán)力機關(guān)，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯(lián)合組織。統(tǒng)治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會。正像政府的統(tǒng)治有“善政”（good government ）與“惡政”（bad government ）之分一樣，治理亦有“善治”（good governance）與“惡治”（bad governance）之分。善治是公共利益最大化的管理過程。

　　追求善治是各國政府的共同目標(biāo)。政府治理和公共治理屬于政治管理的范疇，治理行為是一種政治行為，它體現(xiàn)著一定的政治價值。因而，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，治理體制也是政治體制的重要內(nèi)容。但與統(tǒng)治行為相比，治理行為的技術(shù)性因素要重于其價值性因素。在社會政治生活中，治理是一種偏重于技術(shù)性的政治行為。不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。換言之，各國政府都希望有更好的治理。政府只有通過不斷地進(jìn)行自身的改革和創(chuàng)新才能實現(xiàn)善治，因而，各國政府近年紛紛重視公共部門的創(chuàng)新，政府改革或政府創(chuàng)新便成為一種世界性的趨勢。例如，美國國務(wù)院專門成立了“行政創(chuàng)新中心”。②又如，為了推動世界各國政府的改革創(chuàng)新，改善各國的公共治理，聯(lián)合國還與其成員國共同發(fā)起了“全球政府創(chuàng)新論壇”（Global Forumon Reinventing Government），至今已經(jīng)舉辦了七屆。③