對農(nóng)地征用指標(biāo)，中國目前使用強化行政手段的土地管理辦法，其積極意義在于提高了中央政府的執(zhí)法能力，但是，如果僅僅提高執(zhí)法能力，而沒有優(yōu)化資源配置的經(jīng)濟杠桿，并不能解決土地的利用效率問題。至于讓農(nóng)民直接進入土地市場的主張，雖然有利于提高對農(nóng)民的經(jīng)濟補償，卻并沒有回答非農(nóng)地資源如何合理分配的問題。
既然大家都清楚，誰得到土地開發(fā)指標(biāo)，誰就發(fā)財。為什么不讓出價最高的地區(qū)得到呢？這樣可以明顯提高土地的利用效率，只有那些能夠更高效地利用土地的地區(qū)，才能獲得更多土地開發(fā)權(quán)。在所有社會賦權(quán)交易中，恐怕最容易立即收效的就是農(nóng)地征用指標(biāo)的交易，因為這個交易事實上已經(jīng)大量發(fā)生了，現(xiàn)在的問題就是如何擴大范圍，改善交易機制。
不過，如果僅僅對開發(fā)土地收費，而不對濫用外地勞動力進行約束，中國的城市化就會發(fā)生另外一種扭曲，那就是雇用大量的農(nóng)村廉價勞動力，把他們榨干之后棄之不顧。中國政府已經(jīng)認(rèn)識到了這個問題的嚴(yán)重性，但是目前政府的思路卻不能有效地解決這個問題。
目前的思路之一，就是提高最低工資，增加雇主和勞工本人對社保基金的提取，并通過立法強制雇主建立更穩(wěn)定的勞動關(guān)系。這是一個十分危險的思路，這個思路的危險就在于試圖削弱私人合約的自治性，用干預(yù)市場賦權(quán)交易來處理本可以由政府之間的合約，也就是社會賦權(quán)交易來解決的問題。這不可避免會提高私人合約的成本和政府管理的成本，導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果。
目前解決農(nóng)民工人力資本投入不足的另外一個思路，就是中央政府強令輸入農(nóng)民工的地方政府，負(fù)責(zé)提供各種社會服務(wù)，特別是技能培訓(xùn)、子女教育、文化娛樂甚至還有臨時住房。這個思路雖然也是出于善意，但從根本上違背了經(jīng)濟規(guī)律。經(jīng)驗表明，這種做法包含極大的道德風(fēng)險和財政風(fēng)險，因為增加對流動人口的公共服務(wù)，未必吸引高素質(zhì)的勞動力，反而可能招來許多當(dāng)?shù)夭⒉恍枰牧髅瘢粌H導(dǎo)致公共資源的嚴(yán)重流失，而且埋藏著社會失序的危險。
還有一種主張，就是徹底解除對人口自由遷徙的約束，允許發(fā)展大規(guī)模的貧民窟。我認(rèn)為這種主張不僅是不可取的，更是行不通的。大規(guī)模的貧民窟在印度和孟加拉可以長期存在，但在中國一定是動亂的溫床。因為大規(guī)模的貧民窟永遠也不可能給那里的居民提供一種健康和積極的歸屬感。更重要的是，中國完全有能力找到比發(fā)展貧民窟更好的辦法。
發(fā)展社會賦權(quán)交易就是解決這個問題的一個思路，具體來說，就是要求勞動力輸入地區(qū)向勞動力輸出地區(qū)購買勞工輸入指標(biāo)，就如同香港從菲律賓或從中國內(nèi)地輸入勞工，要有數(shù)量的控制，有嚴(yán)格的程序，而且，輸入地政府不僅要負(fù)責(zé)把社保基金轉(zhuǎn)入輸出地的社保賬戶，還可能要追加付費，使得農(nóng)民工的社會賦權(quán)雖然不能大到輸入地區(qū)的水平，卻能夠較快地接近輸出地城市居民的水平，盡快地消除勞動力輸出地城鄉(xiāng)二元的福利體制。這就不僅有利于減小地區(qū)之間的收入不平等，更重要的是有利于減小地區(qū)內(nèi)部，尤其是欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)部收入的不平等，具有特別重要的政治和社會意義。
各地輸出勞動力指標(biāo)的價格可以不同，以反應(yīng)各地經(jīng)濟發(fā)展的水平以及由此導(dǎo)致的勞動力再生產(chǎn)成本的差異。對于技能不同的勞動力，也可以考慮有不同的輸出價格。輸入地的購買價格，并不一定等于輸出價格，因為中央政府可能需要對勞動力流動的規(guī)模和流向以定向收費或補貼的方式進行干預(yù)，以便誘導(dǎo)更為合理的宏觀格局。比如，對于那些外地人口比例過高的地區(qū)，就應(yīng)該考慮提高其輸入價格，這將有利于刺激輸入地政府把更多的外地人轉(zhuǎn)為本地居民，承擔(dān)起對他們的社保責(zé)任。對這一問題，將作進一步的討論。
除了土地征用指標(biāo)和輸入勞工指標(biāo)的交易之外，我認(rèn)為還有一個非常重要的社會賦權(quán)交易，就是所謂的“財政供養(yǎng)人口”的指標(biāo)交易。自80年代初實行財政分灶吃飯以來，地方政府獲得極大的改革動力。財政分灶吃飯是創(chuàng)造中國經(jīng)濟奇跡最重要的機制，已是不爭的事實。但是，財政分灶吃飯也是中國經(jīng)濟發(fā)展高度不平衡最重要的原因。這是因為，財政分灶吃飯對內(nèi)地和工業(yè)機會較少的地區(qū)非常不公平。導(dǎo)致不公平最重要的一個因素，就是內(nèi)地的“財政供養(yǎng)人口”與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟規(guī)模相比，數(shù)量太大。
為什么內(nèi)地“財政供養(yǎng)人口”相對本地經(jīng)濟規(guī)模過大會導(dǎo)致地區(qū)之間的不公平呢？這是因為，“財政供養(yǎng)人口”的支出剛性很強，如果一個地區(qū)財政供養(yǎng)人口的支出占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的比例很高，一旦實行財政分灶吃飯，就會導(dǎo)致該地區(qū)在經(jīng)濟競爭中處于非常不利的地位。因為那些“財政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)較輕的地區(qū)，可以通過降低稅率來吸引更多的投資，從而使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟進入良性循環(huán)：稅率低—外資多—稅收多—稅率低，而“財政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)重的地區(qū)則恰恰相反，進入了惡性循環(huán)：財政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)重—稅率高—外來投資少—稅收少—財政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)重。根據(jù)張曉波對全國縣級經(jīng)濟數(shù)據(jù)的分析，中國各地的實際稅率，與當(dāng)?shù)刎斦B(yǎng)人口的相對負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)高度的正相關(guān)。這個研究強有力地證明，財政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)的不均衡，已經(jīng)成為地方經(jīng)濟競爭不公平最重要的因素，也是導(dǎo)致中國地區(qū)之間收入高度不平衡的一個極為關(guān)鍵的因素。
為什么會出現(xiàn)這個不公平？我們發(fā)現(xiàn)，中國地方政府的規(guī)模，不是按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟規(guī)模來設(shè)定的，而是根據(jù)當(dāng)?shù)馗母锴翱側(cè)丝诘囊?guī)模來設(shè)定的。因此，財政供養(yǎng)人口的總數(shù)，與地方人口的規(guī)模，尤其是改革以前農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模成正比。這樣一種設(shè)置，體現(xiàn)了中國政治大一統(tǒng)的傳統(tǒng)，也反映了農(nóng)業(yè)社會的特征。很顯然，繼續(xù)這樣做，已經(jīng)非常不適應(yīng)中國今日高速工業(yè)化和城市化、人口大規(guī)模流動和遷移的現(xiàn)實，必須加以改革。
無論如何改革，都不可能回避“地方財政供養(yǎng)人口”的既得利益，而要妥善地解決這個問題，就需要財力。但是，在財政分灶吃飯的體制下，偏偏是“財政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)重的地方，財力尤其不足。如此形成的惡性循環(huán)，已經(jīng)成為中國中部和西部地區(qū)地方治理的一大頑癥。
既然大家都清楚，誰得到土地開發(fā)指標(biāo)，誰就發(fā)財。為什么不讓出價最高的地區(qū)得到呢？這樣可以明顯提高土地的利用效率，只有那些能夠更高效地利用土地的地區(qū)，才能獲得更多土地開發(fā)權(quán)。在所有社會賦權(quán)交易中，恐怕最容易立即收效的就是農(nóng)地征用指標(biāo)的交易，因為這個交易事實上已經(jīng)大量發(fā)生了，現(xiàn)在的問題就是如何擴大范圍，改善交易機制。
不過，如果僅僅對開發(fā)土地收費，而不對濫用外地勞動力進行約束，中國的城市化就會發(fā)生另外一種扭曲，那就是雇用大量的農(nóng)村廉價勞動力，把他們榨干之后棄之不顧。中國政府已經(jīng)認(rèn)識到了這個問題的嚴(yán)重性，但是目前政府的思路卻不能有效地解決這個問題。
目前的思路之一，就是提高最低工資，增加雇主和勞工本人對社保基金的提取，并通過立法強制雇主建立更穩(wěn)定的勞動關(guān)系。這是一個十分危險的思路，這個思路的危險就在于試圖削弱私人合約的自治性，用干預(yù)市場賦權(quán)交易來處理本可以由政府之間的合約，也就是社會賦權(quán)交易來解決的問題。這不可避免會提高私人合約的成本和政府管理的成本，導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果。
目前解決農(nóng)民工人力資本投入不足的另外一個思路，就是中央政府強令輸入農(nóng)民工的地方政府，負(fù)責(zé)提供各種社會服務(wù)，特別是技能培訓(xùn)、子女教育、文化娛樂甚至還有臨時住房。這個思路雖然也是出于善意，但從根本上違背了經(jīng)濟規(guī)律。經(jīng)驗表明，這種做法包含極大的道德風(fēng)險和財政風(fēng)險，因為增加對流動人口的公共服務(wù)，未必吸引高素質(zhì)的勞動力，反而可能招來許多當(dāng)?shù)夭⒉恍枰牧髅瘢粌H導(dǎo)致公共資源的嚴(yán)重流失，而且埋藏著社會失序的危險。
還有一種主張，就是徹底解除對人口自由遷徙的約束，允許發(fā)展大規(guī)模的貧民窟。我認(rèn)為這種主張不僅是不可取的，更是行不通的。大規(guī)模的貧民窟在印度和孟加拉可以長期存在，但在中國一定是動亂的溫床。因為大規(guī)模的貧民窟永遠也不可能給那里的居民提供一種健康和積極的歸屬感。更重要的是，中國完全有能力找到比發(fā)展貧民窟更好的辦法。
發(fā)展社會賦權(quán)交易就是解決這個問題的一個思路，具體來說，就是要求勞動力輸入地區(qū)向勞動力輸出地區(qū)購買勞工輸入指標(biāo)，就如同香港從菲律賓或從中國內(nèi)地輸入勞工，要有數(shù)量的控制，有嚴(yán)格的程序，而且，輸入地政府不僅要負(fù)責(zé)把社保基金轉(zhuǎn)入輸出地的社保賬戶，還可能要追加付費，使得農(nóng)民工的社會賦權(quán)雖然不能大到輸入地區(qū)的水平，卻能夠較快地接近輸出地城市居民的水平，盡快地消除勞動力輸出地城鄉(xiāng)二元的福利體制。這就不僅有利于減小地區(qū)之間的收入不平等，更重要的是有利于減小地區(qū)內(nèi)部，尤其是欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)部收入的不平等，具有特別重要的政治和社會意義。
各地輸出勞動力指標(biāo)的價格可以不同，以反應(yīng)各地經(jīng)濟發(fā)展的水平以及由此導(dǎo)致的勞動力再生產(chǎn)成本的差異。對于技能不同的勞動力，也可以考慮有不同的輸出價格。輸入地的購買價格，并不一定等于輸出價格，因為中央政府可能需要對勞動力流動的規(guī)模和流向以定向收費或補貼的方式進行干預(yù)，以便誘導(dǎo)更為合理的宏觀格局。比如，對于那些外地人口比例過高的地區(qū)，就應(yīng)該考慮提高其輸入價格，這將有利于刺激輸入地政府把更多的外地人轉(zhuǎn)為本地居民，承擔(dān)起對他們的社保責(zé)任。對這一問題，將作進一步的討論。
除了土地征用指標(biāo)和輸入勞工指標(biāo)的交易之外，我認(rèn)為還有一個非常重要的社會賦權(quán)交易，就是所謂的“財政供養(yǎng)人口”的指標(biāo)交易。自80年代初實行財政分灶吃飯以來，地方政府獲得極大的改革動力。財政分灶吃飯是創(chuàng)造中國經(jīng)濟奇跡最重要的機制，已是不爭的事實。但是，財政分灶吃飯也是中國經(jīng)濟發(fā)展高度不平衡最重要的原因。這是因為，財政分灶吃飯對內(nèi)地和工業(yè)機會較少的地區(qū)非常不公平。導(dǎo)致不公平最重要的一個因素，就是內(nèi)地的“財政供養(yǎng)人口”與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟規(guī)模相比，數(shù)量太大。
為什么內(nèi)地“財政供養(yǎng)人口”相對本地經(jīng)濟規(guī)模過大會導(dǎo)致地區(qū)之間的不公平呢？這是因為，“財政供養(yǎng)人口”的支出剛性很強，如果一個地區(qū)財政供養(yǎng)人口的支出占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的比例很高，一旦實行財政分灶吃飯，就會導(dǎo)致該地區(qū)在經(jīng)濟競爭中處于非常不利的地位。因為那些“財政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)較輕的地區(qū)，可以通過降低稅率來吸引更多的投資，從而使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟進入良性循環(huán)：稅率低—外資多—稅收多—稅率低，而“財政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)重的地區(qū)則恰恰相反，進入了惡性循環(huán)：財政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)重—稅率高—外來投資少—稅收少—財政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)重。根據(jù)張曉波對全國縣級經(jīng)濟數(shù)據(jù)的分析，中國各地的實際稅率，與當(dāng)?shù)刎斦B(yǎng)人口的相對負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)高度的正相關(guān)。這個研究強有力地證明，財政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)的不均衡，已經(jīng)成為地方經(jīng)濟競爭不公平最重要的因素，也是導(dǎo)致中國地區(qū)之間收入高度不平衡的一個極為關(guān)鍵的因素。
為什么會出現(xiàn)這個不公平？我們發(fā)現(xiàn)，中國地方政府的規(guī)模，不是按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟規(guī)模來設(shè)定的，而是根據(jù)當(dāng)?shù)馗母锴翱側(cè)丝诘囊?guī)模來設(shè)定的。因此，財政供養(yǎng)人口的總數(shù)，與地方人口的規(guī)模，尤其是改革以前農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模成正比。這樣一種設(shè)置，體現(xiàn)了中國政治大一統(tǒng)的傳統(tǒng)，也反映了農(nóng)業(yè)社會的特征。很顯然，繼續(xù)這樣做，已經(jīng)非常不適應(yīng)中國今日高速工業(yè)化和城市化、人口大規(guī)模流動和遷移的現(xiàn)實，必須加以改革。
無論如何改革，都不可能回避“地方財政供養(yǎng)人口”的既得利益，而要妥善地解決這個問題，就需要財力。但是，在財政分灶吃飯的體制下，偏偏是“財政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)重的地方，財力尤其不足。如此形成的惡性循環(huán)，已經(jīng)成為中國中部和西部地區(qū)地方治理的一大頑癥。
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