為了打破這一惡性循環(huán)，筆者建議，從全國農(nóng)地征用指標(biāo)的拍賣所得中，拿出一部分來，支持中部和西部的縣份，贖買一部分財(cái)政供養(yǎng)人口的特權(quán)，讓地方政府有財(cái)力進(jìn)行湖北咸安那樣的改革，“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，或其他方式的改革，達(dá)到輕裝前進(jìn)的效果。這個社會賦權(quán)交易的運(yùn)作原則，與拍賣農(nóng)地征用指標(biāo)“價高者得”的原則正好相反，應(yīng)該是“價低者得”。也就是說，那些需要資金來贖買“財(cái)政供養(yǎng)人口”特權(quán)的地方，贖買一個人的特權(quán)出價越低，就越應(yīng)該先得到資助。
當(dāng)然，不可能，也不應(yīng)該用這個辦法來解決全部“財(cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)不均衡的問題，因?yàn)樵谠瓉淼摹柏?cái)政包干”合約中，有很多來自中央和上級政府的“霸王條款”，本來明明應(yīng)該由中央和上級負(fù)擔(dān)或分擔(dān)的人員支出，比如教師工資，完全讓財(cái)力不足的地方來承擔(dān)，是很不公平的。這些問題，不可能也不應(yīng)該通過賦權(quán)交易來解決。但是，賦權(quán)交易可以配合財(cái)稅改革和地方政府改革來進(jìn)行，尤其是作為化解既得利益的一種手段。賦權(quán)交易還可以為財(cái)稅改革和地方政府改革提供非常有用的信息，從而有利于更好地設(shè)計(jì)這些改革。
中央政府把出售農(nóng)地征用指標(biāo)所得用來支持那些由于“財(cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)過重而經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻的內(nèi)地縣份，也是對歷史不公正的一種糾正?？梢韵胂螅切┠軌蛞暂^高價格購買農(nóng)地征用指標(biāo)的地區(qū)，一般都是財(cái)政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)較輕，在財(cái)政分灶吃飯的安排中占了便宜的地區(qū)。
最后，探討一下另外一種社會賦權(quán)交易，就是常住戶口的交易。中國每一個地方的常住戶口的含金量是非常不同的，其差異可能要大過中國大城市戶口與中等發(fā)達(dá)國家國籍的差異。如果你有一個正式的上海戶口，那么這個戶口的含金量可能要比貴州一個窮縣的農(nóng)村戶口，價值高達(dá)百倍都不止。這樣一個現(xiàn)實(shí)，使人口自由遷徙和公共服務(wù)均等化在中國成為一個遙遠(yuǎn)的夢想。但是，這不等于我們就不能設(shè)計(jì)一套機(jī)制，不斷地改善人口在空間的分布，更重要的是不斷提高機(jī)會的均等。比如，我們可以讓越來越多的老人，高興地從大城市遷到生活費(fèi)用尤其是服務(wù)成本較低的地方，而不失去他們原來的社會賦權(quán)，這樣就把大城市的空間留給了更多的外地青壯年。
輸入外地勞工指標(biāo)的賦權(quán)交易當(dāng)然有助于促進(jìn)上述目標(biāo)，但還必須有規(guī)范的常住戶口交易與之配套。目前大量發(fā)生的戶口交易，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)非常不利，對人口在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)合理分布非常不利，對于提高機(jī)會均等非常不利，對于改善地方治理也非常不利。
這是因?yàn)?，中國目前?shí)際進(jìn)行的戶口交易，正在以空前的速度，把優(yōu)秀人才集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，集中在行政資源集中的大城市，并且把大量的金融資源從落后地區(qū)吸引到發(fā)達(dá)地區(qū)。只要你有足夠多的錢或比較高的人力資本（比如高學(xué)位和高技能），你就能夠比較容易地獲得任何地區(qū)的戶口，而普通勞動者即使在一個城市工作了幾十年，也很難獲得當(dāng)?shù)氐恼綉艨凇?br style="PADDING-BOTTOM: 0px; MARGIN: 0px; PADDING-LEFT: 0px; PADDING-RIGHT: 0px; PADDING-TOP: 0px">
解決這個問題，完全參照國家之間的移民慣例是不行的，因?yàn)槲覀儺吘故窃谕粋€主權(quán)國家。但另一方面，必須要接受中國地區(qū)之間高度不平衡的現(xiàn)實(shí)。這就要求設(shè)計(jì)出一套符合中國國情的戶籍遷移規(guī)則。這個規(guī)則的一個核心內(nèi)容就是如何達(dá)成關(guān)于戶口遷移后的社會賦權(quán)調(diào)整的協(xié)議。協(xié)議至少必須通過三方來完成：轉(zhuǎn)出方地方政府、轉(zhuǎn)入方地方政府和遷移者本人。
關(guān)鍵問題是允許這種三方協(xié)議合法化和規(guī)范化，允許本人把本地工齡和納稅記錄折算為遷入戶口的積分，允許個人把原來戶口所在地的社會賦權(quán)以某種方式隨本人轉(zhuǎn)移，允許個人補(bǔ)差價或把地方之間社會賦權(quán)差別以一定的折現(xiàn)率變現(xiàn)。 目前正在進(jìn)行的“下?！甭毠ぺH回自己退休金權(quán)利的交易，事實(shí)上已經(jīng)為地方之間固定戶口的交易，提供了非常直接的經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)然，自由遷徙問題還涉及一個更深層次的問題，那就是如果沒有地方自治的激勵，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的許多優(yōu)秀人才是難以留住或?qū)W成歸來的。這個問題不能完全靠社會賦權(quán)交易來解決。沒有地方自治的發(fā)展，不允許欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才在家鄉(xiāng)有更多的政治發(fā)展機(jī)會，社會賦權(quán)交易反而可能加劇欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才外流和人才不足問題。
3.社會賦權(quán)交易的定價機(jī)制和均衡機(jī)制是什么？
市場賦權(quán)交易是建立在私權(quán)基礎(chǔ)上的交易，社會賦權(quán)交易則是公權(quán)支持的交易，而公權(quán)力的結(jié)構(gòu)是非常多樣的。不同公權(quán)力的結(jié)構(gòu)有不同的運(yùn)行機(jī)制，體現(xiàn)著不同的治理理念。因此，在不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，社會賦權(quán)交易可以有非常不同的定價機(jī)制和均衡機(jī)制，不存在唯一的博弈均衡，也不一定能優(yōu)化社會福利分配。
就中國而言，社會賦權(quán)交易的定價機(jī)制和均衡機(jī)制是從這樣一個現(xiàn)實(shí)出發(fā)的，在30年改革的過程中，中國保持了政治的中央集權(quán)，在經(jīng)濟(jì)上則出現(xiàn)了高度的地方分權(quán)，這個過程帶來了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來了嚴(yán)重的收入不平等、不均衡，這個結(jié)果與中央政府對共同富裕和社會公平的歷史承諾不一致，威脅到了中央政權(quán)的合法性。
改革以來，中國地方之間經(jīng)濟(jì)不平衡的一個機(jī)制上的原因，是缺乏產(chǎn)權(quán)和地方自治對地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭的約束，結(jié)果是嚴(yán)重地扭曲了土地、勞動等重要資源的價格，形成了誰濫用資源誰占便宜的利益導(dǎo)向。在利益的驅(qū)動下，地方政府紛紛以本傷人，以破壞環(huán)境和犧牲農(nóng)民工的健康等長期的社會福利為代價，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)了不利于環(huán)境保護(hù)也不利于人力資本增值的惡性競爭。在理論和經(jīng)驗(yàn)上，許多人早已認(rèn)識到不建立完善的土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制，不發(fā)展民主的地方自治，就不可能從根本上消除中國經(jīng)濟(jì)存在的嚴(yán)重扭曲，真正的挑戰(zhàn)在于，如何在中國特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，找到一條出路。
本文設(shè)計(jì)的社會賦權(quán)交易的實(shí)質(zhì)，就是在中國特定的政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，提供一種現(xiàn)實(shí)的改革機(jī)制，這種機(jī)制可以充分地利用中央維護(hù)自己合法性的動機(jī)和權(quán)威，利用財(cái)政分權(quán)體制下地方的利益動機(jī)，不僅能夠?qū)?yán)重扭曲的要素價格有所糾正，而且能夠?yàn)樯罨a(chǎn)權(quán)機(jī)制的改革和發(fā)展地方民主自治創(chuàng)造條件。
發(fā)展以地方政府為交易主體的社會賦權(quán)交易，之所以依賴于中央政府的權(quán)威，是因?yàn)樵谥袊捏w制下，中央政府是社會賦權(quán)交易合法性的唯一來源，而且，中央政府在定價和均衡機(jī)制中，起決定性的作用。筆者假定，中央政府有強(qiáng)烈的動機(jī)尋找一條風(fēng)險和代價都比較小的改革思路，而筆者認(rèn)為，與目前中央以財(cái)稅改革為中心的思路相比，發(fā)展社會賦權(quán)交易的改革思路具有全面的優(yōu)越性。這是因?yàn)椋瑔渭兊呢?cái)稅改革，沒有提供要素價格的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，不可能糾正要素價格的扭曲，因而不可能消除地區(qū)之間的惡性競爭，也不可能促進(jìn)地方之間發(fā)展深入?yún)f(xié)作。沒有糾正要素價格扭曲的機(jī)制，中央政府試圖僅靠財(cái)稅改革來消除地區(qū)間惡性競爭，靠加大中央轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)發(fā)展，只能是一種危險的幻想。
以征用農(nóng)地指標(biāo)的分配為例。目前無償分配農(nóng)地征用指標(biāo)的做法，不僅讓中央流失了大量的資源租，更重要的是，導(dǎo)致了非農(nóng)地資源不合理的空間配置。城市和工業(yè)究竟應(yīng)該在什么地方發(fā)展？城市化究竟要發(fā)展到什么程度？征地指標(biāo)的無償分配過程并不能內(nèi)生出回答這些重要問題的信息?？控?cái)稅改革把大部分土地增值收入歸中央，還是解決不了這個問題。相反的，如果中央政府根據(jù)宏觀判斷決定農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的總量，然后將其中相當(dāng)部分的指標(biāo)向地方政府拍賣，就不僅能夠得到可觀的收入，還可以在這個過程中得到許多空間布局的重要信息。農(nóng)地征用指標(biāo)以中央政府拍賣的形式定價，所得地租歸中央政府收入，在法理上體現(xiàn)了中國土地的國有制和財(cái)政單一制。
事實(shí)上，中國的土地價格和土地批租收入出現(xiàn)混亂，導(dǎo)致土地資源濫用的一個深層原因，就是中央和地方政府之間的土地權(quán)益沒有界定清楚。本來是國有土地，也就是中央政府的土地，地方政府隨意開發(fā)，并且拿到中央辦的銀行去抵押，形成了用中央政府的土地到中央政府的銀行去抵押的荒唐局面。由中央政府出面拍賣農(nóng)地征用指標(biāo)，是行使中央土地所有權(quán)的一種合法合理的手段，體現(xiàn)了要素價格的發(fā)現(xiàn)與權(quán)利的界定一致的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。
當(dāng)然，不可能，也不應(yīng)該用這個辦法來解決全部“財(cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)不均衡的問題，因?yàn)樵谠瓉淼摹柏?cái)政包干”合約中，有很多來自中央和上級政府的“霸王條款”，本來明明應(yīng)該由中央和上級負(fù)擔(dān)或分擔(dān)的人員支出，比如教師工資，完全讓財(cái)力不足的地方來承擔(dān)，是很不公平的。這些問題，不可能也不應(yīng)該通過賦權(quán)交易來解決。但是，賦權(quán)交易可以配合財(cái)稅改革和地方政府改革來進(jìn)行，尤其是作為化解既得利益的一種手段。賦權(quán)交易還可以為財(cái)稅改革和地方政府改革提供非常有用的信息，從而有利于更好地設(shè)計(jì)這些改革。
中央政府把出售農(nóng)地征用指標(biāo)所得用來支持那些由于“財(cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)過重而經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻的內(nèi)地縣份，也是對歷史不公正的一種糾正?？梢韵胂螅切┠軌蛞暂^高價格購買農(nóng)地征用指標(biāo)的地區(qū)，一般都是財(cái)政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)較輕，在財(cái)政分灶吃飯的安排中占了便宜的地區(qū)。
最后，探討一下另外一種社會賦權(quán)交易，就是常住戶口的交易。中國每一個地方的常住戶口的含金量是非常不同的，其差異可能要大過中國大城市戶口與中等發(fā)達(dá)國家國籍的差異。如果你有一個正式的上海戶口，那么這個戶口的含金量可能要比貴州一個窮縣的農(nóng)村戶口，價值高達(dá)百倍都不止。這樣一個現(xiàn)實(shí)，使人口自由遷徙和公共服務(wù)均等化在中國成為一個遙遠(yuǎn)的夢想。但是，這不等于我們就不能設(shè)計(jì)一套機(jī)制，不斷地改善人口在空間的分布，更重要的是不斷提高機(jī)會的均等。比如，我們可以讓越來越多的老人，高興地從大城市遷到生活費(fèi)用尤其是服務(wù)成本較低的地方，而不失去他們原來的社會賦權(quán)，這樣就把大城市的空間留給了更多的外地青壯年。
輸入外地勞工指標(biāo)的賦權(quán)交易當(dāng)然有助于促進(jìn)上述目標(biāo)，但還必須有規(guī)范的常住戶口交易與之配套。目前大量發(fā)生的戶口交易，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)非常不利，對人口在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)合理分布非常不利，對于提高機(jī)會均等非常不利，對于改善地方治理也非常不利。
這是因?yàn)?，中國目前?shí)際進(jìn)行的戶口交易，正在以空前的速度，把優(yōu)秀人才集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，集中在行政資源集中的大城市，并且把大量的金融資源從落后地區(qū)吸引到發(fā)達(dá)地區(qū)。只要你有足夠多的錢或比較高的人力資本（比如高學(xué)位和高技能），你就能夠比較容易地獲得任何地區(qū)的戶口，而普通勞動者即使在一個城市工作了幾十年，也很難獲得當(dāng)?shù)氐恼綉艨凇?br style="PADDING-BOTTOM: 0px; MARGIN: 0px; PADDING-LEFT: 0px; PADDING-RIGHT: 0px; PADDING-TOP: 0px">
解決這個問題，完全參照國家之間的移民慣例是不行的，因?yàn)槲覀儺吘故窃谕粋€主權(quán)國家。但另一方面，必須要接受中國地區(qū)之間高度不平衡的現(xiàn)實(shí)。這就要求設(shè)計(jì)出一套符合中國國情的戶籍遷移規(guī)則。這個規(guī)則的一個核心內(nèi)容就是如何達(dá)成關(guān)于戶口遷移后的社會賦權(quán)調(diào)整的協(xié)議。協(xié)議至少必須通過三方來完成：轉(zhuǎn)出方地方政府、轉(zhuǎn)入方地方政府和遷移者本人。
關(guān)鍵問題是允許這種三方協(xié)議合法化和規(guī)范化，允許本人把本地工齡和納稅記錄折算為遷入戶口的積分，允許個人把原來戶口所在地的社會賦權(quán)以某種方式隨本人轉(zhuǎn)移，允許個人補(bǔ)差價或把地方之間社會賦權(quán)差別以一定的折現(xiàn)率變現(xiàn)。 目前正在進(jìn)行的“下?！甭毠ぺH回自己退休金權(quán)利的交易，事實(shí)上已經(jīng)為地方之間固定戶口的交易，提供了非常直接的經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)然，自由遷徙問題還涉及一個更深層次的問題，那就是如果沒有地方自治的激勵，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的許多優(yōu)秀人才是難以留住或?qū)W成歸來的。這個問題不能完全靠社會賦權(quán)交易來解決。沒有地方自治的發(fā)展，不允許欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才在家鄉(xiāng)有更多的政治發(fā)展機(jī)會，社會賦權(quán)交易反而可能加劇欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才外流和人才不足問題。
3.社會賦權(quán)交易的定價機(jī)制和均衡機(jī)制是什么？
市場賦權(quán)交易是建立在私權(quán)基礎(chǔ)上的交易，社會賦權(quán)交易則是公權(quán)支持的交易，而公權(quán)力的結(jié)構(gòu)是非常多樣的。不同公權(quán)力的結(jié)構(gòu)有不同的運(yùn)行機(jī)制，體現(xiàn)著不同的治理理念。因此，在不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，社會賦權(quán)交易可以有非常不同的定價機(jī)制和均衡機(jī)制，不存在唯一的博弈均衡，也不一定能優(yōu)化社會福利分配。
就中國而言，社會賦權(quán)交易的定價機(jī)制和均衡機(jī)制是從這樣一個現(xiàn)實(shí)出發(fā)的，在30年改革的過程中，中國保持了政治的中央集權(quán)，在經(jīng)濟(jì)上則出現(xiàn)了高度的地方分權(quán)，這個過程帶來了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來了嚴(yán)重的收入不平等、不均衡，這個結(jié)果與中央政府對共同富裕和社會公平的歷史承諾不一致，威脅到了中央政權(quán)的合法性。
改革以來，中國地方之間經(jīng)濟(jì)不平衡的一個機(jī)制上的原因，是缺乏產(chǎn)權(quán)和地方自治對地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭的約束，結(jié)果是嚴(yán)重地扭曲了土地、勞動等重要資源的價格，形成了誰濫用資源誰占便宜的利益導(dǎo)向。在利益的驅(qū)動下，地方政府紛紛以本傷人，以破壞環(huán)境和犧牲農(nóng)民工的健康等長期的社會福利為代價，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)了不利于環(huán)境保護(hù)也不利于人力資本增值的惡性競爭。在理論和經(jīng)驗(yàn)上，許多人早已認(rèn)識到不建立完善的土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制，不發(fā)展民主的地方自治，就不可能從根本上消除中國經(jīng)濟(jì)存在的嚴(yán)重扭曲，真正的挑戰(zhàn)在于，如何在中國特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，找到一條出路。
本文設(shè)計(jì)的社會賦權(quán)交易的實(shí)質(zhì)，就是在中國特定的政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，提供一種現(xiàn)實(shí)的改革機(jī)制，這種機(jī)制可以充分地利用中央維護(hù)自己合法性的動機(jī)和權(quán)威，利用財(cái)政分權(quán)體制下地方的利益動機(jī)，不僅能夠?qū)?yán)重扭曲的要素價格有所糾正，而且能夠?yàn)樯罨a(chǎn)權(quán)機(jī)制的改革和發(fā)展地方民主自治創(chuàng)造條件。
發(fā)展以地方政府為交易主體的社會賦權(quán)交易，之所以依賴于中央政府的權(quán)威，是因?yàn)樵谥袊捏w制下，中央政府是社會賦權(quán)交易合法性的唯一來源，而且，中央政府在定價和均衡機(jī)制中，起決定性的作用。筆者假定，中央政府有強(qiáng)烈的動機(jī)尋找一條風(fēng)險和代價都比較小的改革思路，而筆者認(rèn)為，與目前中央以財(cái)稅改革為中心的思路相比，發(fā)展社會賦權(quán)交易的改革思路具有全面的優(yōu)越性。這是因?yàn)椋瑔渭兊呢?cái)稅改革，沒有提供要素價格的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，不可能糾正要素價格的扭曲，因而不可能消除地區(qū)之間的惡性競爭，也不可能促進(jìn)地方之間發(fā)展深入?yún)f(xié)作。沒有糾正要素價格扭曲的機(jī)制，中央政府試圖僅靠財(cái)稅改革來消除地區(qū)間惡性競爭，靠加大中央轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)發(fā)展，只能是一種危險的幻想。
以征用農(nóng)地指標(biāo)的分配為例。目前無償分配農(nóng)地征用指標(biāo)的做法，不僅讓中央流失了大量的資源租，更重要的是，導(dǎo)致了非農(nóng)地資源不合理的空間配置。城市和工業(yè)究竟應(yīng)該在什么地方發(fā)展？城市化究竟要發(fā)展到什么程度？征地指標(biāo)的無償分配過程并不能內(nèi)生出回答這些重要問題的信息?？控?cái)稅改革把大部分土地增值收入歸中央，還是解決不了這個問題。相反的，如果中央政府根據(jù)宏觀判斷決定農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的總量，然后將其中相當(dāng)部分的指標(biāo)向地方政府拍賣，就不僅能夠得到可觀的收入，還可以在這個過程中得到許多空間布局的重要信息。農(nóng)地征用指標(biāo)以中央政府拍賣的形式定價，所得地租歸中央政府收入，在法理上體現(xiàn)了中國土地的國有制和財(cái)政單一制。
事實(shí)上，中國的土地價格和土地批租收入出現(xiàn)混亂，導(dǎo)致土地資源濫用的一個深層原因，就是中央和地方政府之間的土地權(quán)益沒有界定清楚。本來是國有土地，也就是中央政府的土地，地方政府隨意開發(fā)，并且拿到中央辦的銀行去抵押，形成了用中央政府的土地到中央政府的銀行去抵押的荒唐局面。由中央政府出面拍賣農(nóng)地征用指標(biāo)，是行使中央土地所有權(quán)的一種合法合理的手段，體現(xiàn)了要素價格的發(fā)現(xiàn)與權(quán)利的界定一致的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。
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