清廷改革官制目的有三：

一、加強(qiáng)中央集權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，有效的中央集權(quán)是進(jìn)行變革的前提。作為一個(gè)帝制國(guó)家，中央行政權(quán)力之一統(tǒng)并沒(méi)有太大問(wèn)題，問(wèn)題是大清帝國(guó)不堪回首的歷史實(shí)在特殊：自太平天國(guó)起義以來(lái)，由于滿族清軍的羸弱，地方漢人軍隊(duì)不斷組建，比如曾國(guó)藩的湘軍以及李鴻章的淮軍，結(jié)果是嚴(yán)重地削弱了以滿族貴族為核心的中央權(quán)力。加之洋務(wù)運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的近代經(jīng)濟(jì)的崛起，大清帝國(guó)各省督撫的權(quán)勢(shì)與財(cái)力不斷擴(kuò)張。一九○○年，庚子事變中，南方各省的封疆大吏公開(kāi)宣布皇帝的圣旨是“亂命”，拒絕北上勤王并聲稱自己要“東南互?！?，結(jié)果眼看著外國(guó)聯(lián)軍打進(jìn)京城清廷被迫逃亡。此乃一個(gè)國(guó)家南北迥異的罕見(jiàn)怪相，足以說(shuō)明清廷一統(tǒng)權(quán)力的失效。為了加強(qiáng)中央集權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政統(tǒng)一，必須通過(guò)官制改革削減地方督撫的權(quán)力，尤其是軍權(quán)和財(cái)權(quán)，以彌補(bǔ)權(quán)威合法性的流失所帶來(lái)的危機(jī)，提高中央樞要對(duì)國(guó)家變革的控制力。經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)一個(gè)政權(quán)必須進(jìn)行政體變革的時(shí)候，一旦中央權(quán)威受到挑戰(zhàn)或缺乏掌控力，其執(zhí)政權(quán)很可能在變革成功之前就先垮掉了。

二、保障政府規(guī)范運(yùn)作。大清帝國(guó)流弊日多的官場(chǎng)規(guī)則相沿甚久，除了通行于全國(guó)官場(chǎng)的貪污腐敗之外，僅官制制度的弊端就足以令人擔(dān)憂：一是權(quán)限不分，特別是行政官員同時(shí)兼有立法權(quán)和司法權(quán)，也就是說(shuō)他們既是立法者又是執(zhí)法者，從而導(dǎo)致官吏徇私枉法的行為無(wú)人監(jiān)督，導(dǎo)致嚴(yán)重侵害民眾利益的事件接連不斷。二是職任不明，官場(chǎng)內(nèi)既有官吏身兼數(shù)職，也有數(shù)位官吏共任一職，結(jié)果導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，敷衍推諉。三是職權(quán)殘缺混亂。吏部是發(fā)布任命書(shū)的機(jī)構(gòu)，卻沒(méi)有官吏考察權(quán)和任命權(quán)；戶部連統(tǒng)計(jì)權(quán)都沒(méi)有，實(shí)際上只是個(gè)出納機(jī)構(gòu)；兵部只管官吏兵籍和武職的升轉(zhuǎn)，卻沒(méi)有統(tǒng)轄軍隊(duì)的權(quán)力；更重要的是中樞權(quán)力部門，管理者不能說(shuō)少，可是職責(zé)不清導(dǎo)致相互掣肘，嚴(yán)重妨害了職能的有效履行；另外，一些閑散的衙門，從設(shè)置的那天起就沒(méi)有實(shí)際用處，卻養(yǎng)著大量級(jí)別甚高的官員，耗費(fèi)了政府的大量財(cái)力。

三、建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展匹配的政治運(yùn)行機(jī)制。經(jīng)濟(jì)條件是政治變革最為重要的環(huán)境因素。自洋務(wù)運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，中國(guó)自給自足的封建經(jīng)濟(jì)被悄然改變。特別是太平天國(guó)起義結(jié)束后，權(quán)力日增的地方督撫們紛紛熱衷于發(fā)展近代軍事和民用工業(yè)。盡管這種工業(yè)化進(jìn)程帶有明顯的官僚主導(dǎo)的特質(zhì)，但終究是形成了近代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)的雛形。近幾十年來(lái)，面對(duì)這種新的經(jīng)濟(jì)狀況，清廷從來(lái)沒(méi)有積極地在政治上出臺(tái)應(yīng)對(duì)政策，更沒(méi)有積極地建立與之相應(yīng)的管理機(jī)制，這種被動(dòng)除了導(dǎo)致中央集權(quán)受到削弱之外，另外一個(gè)更為嚴(yán)重的后果就是中央財(cái)政的日漸枯竭。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入，支持并管理諸如郵電、電報(bào)、交通、運(yùn)輸?shù)葘?shí)業(yè)，中央政府必須建立與新型經(jīng)濟(jì)樣式相匹配的行政運(yùn)行機(jī)制。如果依然維持現(xiàn)狀，不要說(shuō)革命黨人的武裝暴動(dòng)，就是不可阻擋的經(jīng)濟(jì)浪潮，也足以把大清帝國(guó)業(yè)已松散的舊體制沖垮。

但是，官制改革，或者稱為行政改革，又是政體變革中最難進(jìn)行的。因?yàn)樗馕吨鴻?quán)力的再分配，不可避免地直接影響到龐大官僚體制中每一個(gè)人，必然會(huì)嚴(yán)重?fù)p害相當(dāng)一部分官員的既得利益。從這個(gè)意義上講，官制改革就是大清帝國(guó)那些開(kāi)明的執(zhí)政者、那些試圖讓國(guó)家向憲政制度邁進(jìn)的執(zhí)政者冒著也許會(huì)威脅自身利益和前途的風(fēng)險(xiǎn)而先拿自己開(kāi)刀。

如何進(jìn)行官制改革，端方和戴鴻慈的奏折影響甚大。

兩位大臣在奏折中提出了八項(xiàng)建議：一、建立責(zé)任內(nèi)閣制，“以求中央行政之統(tǒng)一”。所謂責(zé)任內(nèi)閣，即由“首相及各部之國(guó)務(wù)大臣，組成一合議之政府”，國(guó)家的一切施政措施，“由閣臣全體議定”，如果偶有缺失，“則閣臣全體同負(fù)其責(zé)”。二、明確中央與地方各自的權(quán)限，以理順國(guó)家行政運(yùn)作的通道。即“明定職權(quán)，劃分限制，以某項(xiàng)屬之各部，雖疆吏亦必奉行；以某項(xiàng)屬之督撫，雖部臣不能摻越。如此，則部臣疆吏于其權(quán)限內(nèi)應(yīng)行之事，無(wú)所用其推諉；于其權(quán)限外侵軼之事，無(wú)所施其阻撓”。三、各行政機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)輔佐官，而中央各部決策權(quán)當(dāng)歸一人，以強(qiáng)化行政效率。目前的政府各部，既有尚書(shū)又有侍郎，兩者“職處平等”，結(jié)果是決策與輔佐的效能皆不具備。行政部門主管林立，貌似誰(shuí)都可以施政，實(shí)際誰(shuí)也可以不管，此乃官制的最大弊端，即“絕無(wú)分勞赴功之效，唯有推諉牽掣之能”。四、中央各部裁掉多余的官吏，歸并職能重疊的部門。大清國(guó)原有吏、戶、禮、兵、刑、工六部，“惟戶、刑、兵三部最為切要”。新政實(shí)施后又增設(shè)外、商、警、學(xué)四部，政體似乎更加完備，但仍有“冗而無(wú)當(dāng)”之嫌。建議設(shè)、改、并為內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部、外務(wù)部、軍部、法部、學(xué)務(wù)部、商部、交通部、殖務(wù)部，此九部為國(guó)家最高行政官署。五、進(jìn)行地方官制改革。目前各省官制“未臻妥洽”的原因是：“官署之階級(jí)太多，輔佐之職分不備，地方之自治不修”。只有官治而無(wú)自治，各級(jí)官吏層層疊疊，政事民情多費(fèi)周折才能被政府獲悉，因此亟需裁制。而地方司法與行政分立，既可養(yǎng)成民眾的自治精神，又是未來(lái)國(guó)家實(shí)行憲政的基礎(chǔ)。六、地方官員不能兼任諸如司法和稅收等部門的官職。“司法與行政兩權(quán)分峙獨(dú)立，不容相混，此世界近六百余年來(lái)之公理”。行政官員管理地方事務(wù)，“遷就瞻徇，勢(shì)所難免”，往往會(huì)導(dǎo)致以行政之名損害法律的公平。所以，行政與司法兩職決不能“相兼”。七、內(nèi)外衙署都要設(shè)立書(shū)記官以取代吏胥。吏胥，沒(méi)有品級(jí)的公務(wù)人員，長(zhǎng)時(shí)間地盤(pán)踞在衙門內(nèi)，“因熟于例文藉以自固”，同時(shí)又難免枉法循私“致僨國(guó)事”。八、更定官員的任用、升轉(zhuǎn)、懲戒、俸給、恩賞的法規(guī)以及官吏體制。舊制下的官吏，或科舉或捐納或保舉，科舉雖為“正途”但“所學(xué)皆非所用”，捐納更使各色人等進(jìn)入官場(chǎng)。今日科舉捐納都已取消，有志于為政的人“茫然莫知所適”，因此亟需制定新官制以使有“治事之能”的人為國(guó)家所用，同時(shí)又能“以各項(xiàng)恩懲法規(guī)使為官者勤事澄肅”。