改革開放以來特別是十六大以來，各級政府的執(zhí)行力不斷提高，是基本適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的。否則我們也不可能做到改革開放以來取得年均9 4%的增長率，城市居民收入年均遞增10%，農(nóng)村人均收入年均遞增6 2%這樣一個二十多年持續(xù)的良好發(fā)展態(tài)勢。我們就不能解釋二十多年來我國國民經(jīng)濟社會取得的舉世矚目的成就，這是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的大量事實和數(shù)據(jù)作出的一個基本判斷。但是，盡管如此，“政策有時出不了中南?！弊鳛橐环N現(xiàn)象，卻不能不引起我們深深的警覺、憂慮和思考！

一、權(quán)益博弈——政府執(zhí)行力的隱憂之一

利益和權(quán)力自古以來就是人們生存發(fā)展和獲取政治名譽的需要。從古到今，爭權(quán)奪利事件頻頻發(fā)生，一直都沒有中斷過。中國歷朝歷代，官吏之間為此相互傾軋，甚至一些王公大臣為了當(dāng)皇帝、封諸侯，不擇手段，宮廷事件朝野聞名；舊社會軍閥為此割據(jù)，各霸一方。新中國成立后，盡管由于社會主義制度的建立，緩和了利益和權(quán)力的矛盾，削弱了政府利益和權(quán)力的斗爭，但是，只要政府作為權(quán)力的中心，權(quán)益作為人類生存發(fā)展的必需，權(quán)益博弈和權(quán)力博弈就不會終結(jié)。權(quán)益博弈為我國改革開放以來經(jīng)濟社會發(fā)展提供了持續(xù)、強大的動力和活力，增強了綜合國力，提高了人民生活水平，形成近代以來中華民族發(fā)展的最佳時期。同時，也帶來了腐敗、貧富差距加大、社會不公正等現(xiàn)象，致使各種社會矛盾尖銳化，嚴(yán)重削弱了政府執(zhí)行力。

從權(quán)益博弈的主體看，非常多的權(quán)益或非權(quán)益主體卷入了博弈，其中有商人、地方政府、國內(nèi)炒房客、國外投資人、國內(nèi)普通投資者、民眾、中央政府、金融機構(gòu)、有不同權(quán)益背景或無權(quán)益背景的學(xué)者等。在權(quán)益博弈的過程中，一些地方政府和一些政府部門或是用明頂暗抗或是用曖昧的態(tài)度暗示，直接參加了權(quán)益的博弈，甚至充當(dāng)起某些權(quán)益聯(lián)盟的整合者的角色。1998年的一個研究報告認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代末90年代初開始，我國開始形成一個由經(jīng)濟精英、政治精英和知識精英構(gòu)成的精英聯(lián)盟。在如此多權(quán)益羈絆的糾葛下，無疑增加了調(diào)控方的主體——中央政府政令暢通的難度。

從權(quán)益集團與權(quán)益聯(lián)盟來看，權(quán)益集團的形成是市場經(jīng)濟條件下權(quán)益分化的必然結(jié)果。在權(quán)益分化的基礎(chǔ)上，不同的權(quán)益主體逐漸發(fā)育起來，而在共同權(quán)益基礎(chǔ)上形成的權(quán)益主體的整合，就是權(quán)益集團。而權(quán)益聯(lián)盟的實質(zhì)性內(nèi)容則取決于具體的制度背景。在我國目前的情況下，權(quán)錢的結(jié)合幾乎是權(quán)益聯(lián)盟的一種普遍形式。強有力權(quán)益集團的形成無疑要以雄厚的經(jīng)濟實力為后盾。因此，最強有力的權(quán)益集團總是首先誕生在資源最集中的領(lǐng)域。比如，最近幾年，房地產(chǎn)商無疑是一個發(fā)育程度最高的權(quán)益主體。過去十幾年間，房地產(chǎn)業(yè)積聚了大規(guī)模的經(jīng)濟和社會資源，由此形成的房地產(chǎn)集團以自覺的意識甚至集體的力量影響政府政策和社會風(fēng)向的努力也是最早的。早在20世紀(jì)90年代初海南等地房地產(chǎn)泡沫破滅之后，房地產(chǎn)集團就開始力圖影響社會政策。而在最近幾年中，電信、石油、電力、汽車等壟斷或強勢的產(chǎn)業(yè)集團，似乎都在開始權(quán)益集團化。財富的規(guī)模、現(xiàn)實的權(quán)益以及歷史的積累，造就了這些權(quán)益集團的團體意識和集體行動能力，成為阻礙政府執(zhí)行力的一個關(guān)鍵要素。

從權(quán)益博弈的手段看，一系列以前在我們社會生活中不曾存在過的權(quán)益博弈手段開始使用。比如，在房地產(chǎn)博弈中，要挾、挾持、綁架，這樣幾個過去很少用到現(xiàn)實經(jīng)濟政治生活中的名詞，不止一次被提及。這些名詞不僅表明權(quán)益博弈新手段的出現(xiàn)，同時也表明這種權(quán)益博弈的程度之激烈。在海南等地房地產(chǎn)泡沫破滅之后，房地產(chǎn)集團所使用的手段也僅僅是鼓動一些學(xué)者一般性地倡導(dǎo)政府要放松銀根，很少直接涉及房地產(chǎn)，大體是一種旁敲側(cè)擊式的博弈。到了反對“121文件”時，就已經(jīng)直接奔主題了，但方式主要還是呼吁，至多是上書。而在這次房地產(chǎn)調(diào)控中，更為硬碰硬的實質(zhì)性博弈開始出現(xiàn)了。甚至我們可以發(fā)現(xiàn)，一些地方政府和某些政府部門，也不時地從幕后走到臺前。在調(diào)控最較勁的時候，主管房地產(chǎn)的建設(shè)部某干部就曾表示，政府不希望房價出現(xiàn)大起大落的情況，房價的大落對老百姓沒有好處。權(quán)益博弈手段的花樣翻新，使一些部門和地方政府執(zhí)行力進一步低下，成為制約政府執(zhí)行力的又一關(guān)鍵性要素。

（一）中央權(quán)益與地方權(quán)益的博弈

在中國歷史上，中央權(quán)益與地方權(quán)益之間的博弈非常常見，甚至成為改朝換代的導(dǎo)火索或主要原因。新中國成立以來，中央權(quán)益與地方權(quán)益之間的博弈仍然存在。近些年來，分稅制實施以后，中央財政與地方財政實現(xiàn)了分灶吃飯，地方權(quán)益的邊界更加清晰，一些地方政府為了政績，追求地方權(quán)益的動機也更加明顯，特別是一些地方政府單純追求GDP的增長與中央實現(xiàn)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的要求必然產(chǎn)生博弈。同時，由于政府職能轉(zhuǎn)變的滯后，上下級政府之間的關(guān)系存在著諸多不順，中央和地方政府之間在權(quán)益上的博弈仍然十分明顯，這一切都嚴(yán)重制約了政府執(zhí)行力。

從權(quán)益目標(biāo)看，中央政府著眼于全局權(quán)益最大化，努力增進全民福祉，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地權(quán)益，而地方政府在對上級政府負(fù)責(zé)的同時，還要為轄區(qū)內(nèi)的居民服務(wù)，發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟。一些地方政府出于為官政績的考慮或是迫于自身發(fā)展的壓力，受利益驅(qū)動，更多地關(guān)注地方權(quán)益。比如，云南曲靖等地方的一些特大煤礦事故發(fā)生在已關(guān)閉或停產(chǎn)整頓的礦井，就是因為小煤礦主要集中在這些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，是當(dāng)?shù)刎斦投愂盏闹饕獊碓?，關(guān)閉小煤礦很大程度上意味著斷了這些地方的財稅“血脈”，出于經(jīng)濟利益之博弈，加之根深蒂固、錯綜復(fù)雜的官員參股等腐敗作祟；少數(shù)地方政府對國家關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的小煤礦禁令，采取陽奉陰違、下有對策、弄虛作假的手段進行“軟對抗”；有的地方甚至于視禁令為廢紙，對非法礦主的開采行為坐視不管，直至公開充當(dāng)后臺；等等。還有的地方無視中央的法規(guī)非法汲取資源，按照自身短期權(quán)益發(fā)展經(jīng)濟，爭相發(fā)展產(chǎn)值大、稅收多的簡單加工業(yè)和重化工業(yè)項目，能耗高、水平低，很多都是重復(fù)建設(shè)。有的地方以地域為特征的諸侯經(jīng)濟慣性在作怪，為了直接掌控資源，做到“萬事不求人”，公然違反中央政策法令，搞“上有政策，下有對策”，甚至不惜漠視法紀(jì)、頂風(fēng)作案。同時，依靠固定資產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟增長的模式在東部沿海取得成功之后，西部地區(qū)紛紛效仿，陷入了“路徑依賴”的怪圈，難以實現(xiàn)制度創(chuàng)新，無力改變過去的增長模式。為了克服這一現(xiàn)象，中央投資已經(jīng)減速，但是地方投資卻還在迅速增長。這一點表明，一些地方政府對中央政令陽奉陰違的現(xiàn)象仍然存在。此外，出于維護自身權(quán)益和形象的考慮，各地喜歡報喜不報憂，如只談稅收和GDP增長多少，卻不談投資效率下降。這一切導(dǎo)致了中央政府不能完全掌握地方的真實情況。由于光環(huán)效應(yīng)的作用，中央往往會肯定地方經(jīng)濟發(fā)展的成就和經(jīng)驗，在一些項目上給予資金、政策的支持。地方政府抓住這一心理，采取切割上報項目的方式獲得資金，逐步加碼，使得上級部門騎虎難下，一些項目就是這樣完成的，而造成的損失往往是國家買單。

（二）干部權(quán)益與政府權(quán)益的博弈

在政府工作中，每個干部都有自己的權(quán)益需求，這些權(quán)益需求有物質(zhì)性的，如金錢、住房、社會福利；也有非物質(zhì)性的，如精神嘉獎、榮譽稱號；還有一些既有物質(zhì)性，又有非物質(zhì)性的權(quán)益需求，如安全，就是兼有二者特性的權(quán)益需求。當(dāng)然，全體社會成員也存在著某些共同的需求，如國防等。雖然各級政府干部的權(quán)益已經(jīng)在法律中明確規(guī)定，但由于政府干部具有自利動機，有的政府干部為了私利必然與政府為人民服務(wù)的宗旨發(fā)生矛盾。比如，亂攤派、亂收費、亂罰款就是政府干部自利擴張的必然結(jié)果。更為重要的是，各級政府干部是政府行政權(quán)力的行使者，具有為自己謀取權(quán)益的優(yōu)越條件。眾多公民選擇干部職位也是為了物質(zhì)權(quán)益、精神權(quán)益或政治權(quán)益。因此，就形成了干部權(quán)益與政府權(quán)益之間的博弈，所產(chǎn)生的權(quán)力尋租等腐敗行為則成為影響政府執(zhí)行力的重要因素。