在我國，不按規(guī)則出牌已經(jīng)形成了一種社會風(fēng)氣。有一個故事可以說明：一個中國小伙子在美國交了個美國女友，有一次兩人步行過馬路的時候遇上紅燈，小伙子一看四下無車，拉著女友就沖了過去。結(jié)果直接導(dǎo)致了女友與他分手，理由是：一個連紅燈都敢闖的人，還有什么不敢做？小伙子追悔莫及，于是牢記這個教訓(xùn)，再不敢造次。回國后新交一中國女友，又是過馬路遇上紅燈，小伙子習(xí)慣性地止步。誰知女友又提出分手，理由是：一個連紅燈都不敢闖的人，還能在中國干成什么事？

不按規(guī)則出牌的社會風(fēng)氣也包含著一些政府干部不按規(guī)則出牌的做法，并且它們之間互相影響，互相“促進(jìn)”和強(qiáng)化。在政府工作中，主要表現(xiàn)為對地方血緣和小團(tuán)體權(quán)益的得失關(guān)注重于對國家權(quán)益、法律法規(guī)的關(guān)注。從總體上看，這妨礙了市場規(guī)則的建立施行，侵蝕著市場規(guī)則的作用，使法律作用大打折扣。比如：福州黑幫頭目陳凱，用數(shù)千萬元行賄當(dāng)?shù)馗刹?，使他們成為自己的保護(hù)傘，并違反制度、法律法規(guī)，成功壟斷福州的賭博業(yè)，又經(jīng)營酒店、電動游戲機(jī)、夜總會、房地產(chǎn)等行業(yè)，涉及資金超過一億六千萬元。安徽南陵縣公安局招錄11名干警，其中竟有8人是在局領(lǐng)導(dǎo)的安排下，通過突擊編造假工作簡歷蒙混過關(guān)的，他們大部分是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的親朋好友……

在有的部門和地方，權(quán)力范圍的私產(chǎn)化和權(quán)力行使的無規(guī)則性，使掌權(quán)者把自己的治理區(qū)域視為私產(chǎn)或封建領(lǐng)地，任意使用其權(quán)力，不受任何制度與規(guī)則的約束，權(quán)力者個人的意志就是制度，就是法律法規(guī)。于是，制度、法律法規(guī)在這些部門和地方政府干部那里就變成了“關(guān)系”、“人情”、“金錢”和“美色”，變成了自己肆意妄為的手段。而由于政府干部在社會中的示范作用，又進(jìn)一步引發(fā)了社會行為的無規(guī)則性。

（三）權(quán)錢交易

在中國古代，權(quán)錢交易現(xiàn)象尤為突出。最明目張膽、合法合理化的莫過于“捐官”，就是士民向國家捐資納粟以取得官職。史書記載：“秦得天下，始令民納粟，賜以爵之?！贝撕螅瑵h朝以下唐、宋、元、明都有捐納，到清朝捐納成為制度。清朝捐納之風(fēng)如此猖獗，以致清朝后期官場內(nèi)幾無凈身士人，前期正牌子進(jìn)士、同進(jìn)士出身的“正途”干部是不與納捐的“異途”干部一起排班站立的，但到了后期自然而然就沒有這種禁忌了，原因就是拿錢買官的人太多了，一眼看去密密麻麻幾乎都是花錢買來的頂戴。這樣久而久之，必然會腐蝕朝綱。

當(dāng)今中國，這種“捐官”早已杜絕，但是，權(quán)錢交易在一些地方政府并未終止，買官賣官的新聞時有所聞。從應(yīng)然的角度來說，政府干部應(yīng)該是公共權(quán)益的代表者和人民的公仆，是不應(yīng)該在權(quán)益的博弈中與民爭利的。然而，在這個全社會的權(quán)益大博弈尤甚的氛圍中，政府干部手中掌握著能夠支配社會各種資源和干預(yù)市場的巨大權(quán)力，在社會權(quán)益博弈中屬于強(qiáng)勢群體，他們也要生存，也要追求自己和家人的幸福，也要不斷地提高生活的質(zhì)量。然而，這與我國長期實(shí)行低工資制度是相矛盾的，過去的低工資是由低物價來保證的。改革開放以后，物價不斷上漲，雖然在此期間工資也在不斷地調(diào)整，但基本上沒有改變低工資狀況所造成的矛盾，從而使工資收入者陷入相對貧困之中。在工資收入者中除政府干部之外的其他人，例如教師、企業(yè)職工等，還可以利用其他的途徑與方法來“創(chuàng)收”，從而能在不同程度上擺脫相對貧困的狀況。而政府干部卻沒有任何合理、合法的“創(chuàng)收”的途徑和方法。這種由低收入所造成的生活入不敷出的狀況，對廣大的政府干部及其家庭造成了極大的壓力。在人際關(guān)系商品化的影響下，一些干部便利用手中掌握的權(quán)力與一些有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的市場主體結(jié)合起來，接受他們各種形式的、公開的或隱蔽的所謂“公關(guān)費(fèi)用”，從而使一些政府干部陷入了畸形的社會權(quán)益競爭之中，成為社會權(quán)益大博弈中的主角，產(chǎn)生了大量的、普遍的權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響了政府執(zhí)行力的提高。

三、“關(guān)系”的羈絆——政府執(zhí)行力的隱憂之三

中國傳統(tǒng)社會“是一個崇拜權(quán)力、崇尚社會關(guān)系，以‘在家靠父母，出門靠朋友’、‘熟人好辦事’為生活準(zhǔn)則的社會，是一個權(quán)力重于規(guī)則、人情重于法理、關(guān)系重于秩序的社會”。費(fèi)孝通先生在上世紀(jì)提出“差序格局”的概念，用以說明中國傳統(tǒng)社會中社會關(guān)系的特點(diǎn)。他認(rèn)為在中國傳統(tǒng)社會，人與人之間的關(guān)系就像石頭丟入水中，在水面形成的一圈一圈的波紋，被波紋所推及的就產(chǎn)生關(guān)系。人與人通過這種關(guān)系互相聯(lián)系起來，構(gòu)成以人為中心及其血緣關(guān)系、地緣關(guān)系為紐帶的一張張關(guān)系網(wǎng)。隨著社會的發(fā)展，人們?yōu)榱藢?shí)際上的功利性，突破了血緣關(guān)系，將非親屬也納入自己的交往范圍和圈子。這就形成了所謂的“熟人社會”、“關(guān)系社會”、“后門社會”，里面縱橫交錯著老鄉(xiāng)關(guān)系、親戚關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、下級與老領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、朋友關(guān)系等，強(qiáng)調(diào)的是人治而不是法治，辦事大多憑人與人之間關(guān)系的生熟程度、感情深淺程度，關(guān)系越親密就越有可能被中心成員用來實(shí)現(xiàn)其實(shí)利目標(biāo)，在這里責(zé)、權(quán)、利的界線較為模糊，他人的權(quán)利容易被侵犯，在公共事務(wù)中則容易發(fā)生論資排輩、任人唯親、徇私舞弊等。

新中國成立以來特別是改革開放以來，雖然隨著國家法治建設(shè)的推進(jìn)和人們法治意識的增強(qiáng)，這種情況已經(jīng)有所改變，但是，辦事不重規(guī)則、不重事實(shí)而重人際關(guān)系的觀念仍然廣泛地存在于社會之中。熱衷于在黨政機(jī)關(guān)找人際關(guān)系的不但有個人和企業(yè)，更有不少地方的黨政機(jī)關(guān)本身。各地在北京設(shè)立成千上萬個駐京辦向中央國家機(jī)關(guān)進(jìn)行公關(guān)工作，搞所謂“跑部錢進(jìn)”，就是這種觀念的產(chǎn)物。一些黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部精心編織自己的關(guān)系網(wǎng)，維護(hù)自己的“統(tǒng)治”地位，而對于中央的決策和上級的命令不管不問或變通執(zhí)行，也是這種觀念的產(chǎn)物?！瓣P(guān)系”規(guī)則的盛行使廣大干部把很大一部分精力用在了“請客”、“送禮”，拉關(guān)系、走后門上。既滋生了腐敗，又浪費(fèi)了精力，成為弱化政府執(zhí)行力的重要原因之一。

（一）“關(guān)系”決定干部的升遷

中國有個“兔死狗烹”的典故，比喻事情成功后，把出過力的人拋棄或殺死。在中國古代，文臣武將，被圣上用過之后，就像不幸的女人一樣，成了一件隨手被扔的衣服，這著實(shí)讓人心寒。然而，這就是流行至今的為某些人所推崇的為官之道、官場政治傳統(tǒng)。

今天，雖然皇帝沒了，但與皇帝處于同等重要地位、握有升貶大權(quán)的上級領(lǐng)導(dǎo)依然存在。一些領(lǐng)導(dǎo)干部就把或才能、或聲譽(yù)、或功勞高過自己的下屬看做自己的“眼中釘”、“肉中刺”，伺機(jī)找借口“除”之而后快。而只要干事，難免會出現(xiàn)一些偏差，也會把自己的一些弱點(diǎn)暴露出來，也就容易招惹是非，也許還會得罪一些人。不“甘于平庸”，想扎扎實(shí)實(shí)干點(diǎn)力所能及的工作，就要承受來自周圍各個方面的風(fēng)涼話、是非閑話和非議，就要耐住寂寞，就要被人說“不成熟”，就要眼看著周圍那些不干事的“精明”同事，一個一個成為你的上級?！　〉筋^來，久經(jīng)“官場”的干部們明白了這樣一個道理：光靠苦干是沒有什么好結(jié)果的，關(guān)系決定干部的升遷，因?yàn)闆Q定升遷的往往是上級領(lǐng)導(dǎo)特別是決定升遷部門領(lǐng)導(dǎo)的“好印象”。

俗話說，“不請不送，原地不動；會請會送，提拔重用”。于是，一些干部上任以后明著就搞政績工程、形象工程，暗地里就“請客”、“送禮”，拉關(guān)系、走門子。而如果這些干部整天琢磨著這種“為官之道”，他還能顧得上聽中央的話嗎?他還能顧得上管百姓之事嗎？一些縣長甚至反映，自己日常80%的精力用于接待上級領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)付檢查、拉關(guān)系等活動，只有20%的精力用于本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。只要不是上級部門特別是與關(guān)系自己升遷部門領(lǐng)導(dǎo)的命令，一些干部就可以一概不管不問甚至橫加干涉，使一些本該做成的事情也做不成。