在現(xiàn)代化進程中，國家總是試圖加深并加強其對鄉(xiāng)村社會的控制。杜贊奇認為，成功的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包含兩個方面的含義：一是國家權(quán)力對社會生活和經(jīng)濟生活各個方面的控制逐漸加強；二是在現(xiàn)代化的民族國家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴大。開始于清末新政的政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)到民國時期沒能實現(xiàn)各級政府機構(gòu)和人員的正規(guī)化與官僚化，而是走向了全面的“經(jīng)紀化”?！摆A利型經(jīng)紀”對農(nóng)村的掠取使很大部分資源未落到國家手里，而是進了這些人的腰包，導(dǎo)致了國家權(quán)威在鄉(xiāng)村的缺失和農(nóng)村社會精英的退化，從而導(dǎo)致了“國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”。

在中國，鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)始于清末新政，展開于民國時期，其主要內(nèi)容是建立合理化的官僚制度，使國家行政力量深入農(nóng)村基層，加強國家對鄉(xiāng)村社會的動員和監(jiān)控能力。清末，在成文制度方面，地方政制相對穩(wěn)定，國家行政權(quán)力的邊陲是縣級，官治和自治的邊界相對清晰，其主要原因是，縣政鄉(xiāng)治體制能解決王朝對農(nóng)村經(jīng)濟資源的索取。民國期間，地方政制最顯著的變化就是行政權(quán)力從縣級下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從地方自治單位成為了國家最基層的行政組織，其主要目的是，加強國家對農(nóng)村社會的控制，以獲取城市政治統(tǒng)治和實現(xiàn)現(xiàn)代化所需要的經(jīng)濟資源和政治資源。

新中國成立以后，隨著國家建設(shè)的需要和各種運動的開展，社會一體化基礎(chǔ)上將國家行政權(quán)力和社會權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式——人民公社的“政社合一”體制逐步建立。一方面，它通過對社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)轄而實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會政治及其他一切領(lǐng)域的控制，極大地強化了國家的社會動員能力；另一方面，它也從根本上破壞了鄉(xiāng)村社會秩序的基礎(chǔ)，產(chǎn)生了災(zāi)難性的社會后果。中共十一屆三中全會以來的中國農(nóng)村改革，最重要的成果就是對人民公社體制的否定，建立了“鄉(xiāng)政村治”的新型基層治理體制。其總體特征是，代表國家行政權(quán)力的政權(quán)機關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則實行了以村民為公共參與主體的自治?！班l(xiāng)政村治”體制是國家在市場經(jīng)濟背景下對農(nóng)民個人權(quán)利承認和保護的制度性承諾，是一種基于市場、民主和法制理念的新的行政管理結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理方式。雖然在實踐中還存在諸多問題，但是它改變了新中國成立以來鄉(xiāng)村組織經(jīng)濟化的進程，標(biāo)志著國家行政權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)的相對分離。國家與社會的邊界的重新確定，將為中國鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化和社會民主化奠定堅實的社會基礎(chǔ)和積累寶貴的技術(shù)經(jīng)驗。

（二）清末的王權(quán)止于縣政

在清代，國家行政權(quán)力的邊陲是縣級，縣以下實行自治。這種官治和自治的范圍即國家與社會的邊界相對清晰，且基本上沒有發(fā)生什么變化。問題是，在近代中國逐漸淪為半殖民地和半封建社會的歷史過程中，作為國家政權(quán)基礎(chǔ)的縣一級政權(quán)體制為何能保持穩(wěn)定？也就是說，在清末王權(quán)政治為什么沒有滲透到鄉(xiāng)村社會呢？

對此類問題，學(xué)界多有論述，且一般都從兩個方面來加以剖析：一方面，在村社共同體內(nèi)部，宗法關(guān)系下的道德壓力和宗教壓力通常足以約束機會主義行為，不需要也不會有王權(quán)政治。另一方面則是包含有政治技術(shù)、政治機構(gòu)在內(nèi)的王權(quán)政治若抵達村社共同體內(nèi)部，成本實在太高，傳統(tǒng)社會的任何一個政權(quán)都負擔(dān)不起。但是，如果深究，問題并不如此簡單。具體來說，我們可以從如下五個方面加以解釋。