根據(jù)《人民公社條例(六十條)》規(guī)定,人民公社實(shí)行的政社合一體制,是指公社管理委員會(huì),在行政上,就是鄉(xiāng)人民委員會(huì)(即鄉(xiāng)人民政府),受縣人民委員會(huì)(即縣人民政府)和縣人民委員會(huì)派出機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在管理生產(chǎn)建設(shè)、財(cái)政、糧食、貿(mào)易、民政、文教衛(wèi)生、治安、民兵和調(diào)解民事糾紛等項(xiàng)工作方面,行使鄉(xiāng)人民委員會(huì)的職權(quán)。公社的社長,就是鄉(xiāng)長。1958年12月,中共中央八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》也指出:“人民公社應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的制度。公社的管理機(jī)構(gòu),一般可以分為公社管理委員會(huì)、管理區(qū)(或生產(chǎn)大隊(duì)),一般是分片管理工農(nóng)商學(xué)兵、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的單位,盈虧由公社統(tǒng)一負(fù)責(zé)。生產(chǎn)隊(duì)是組織勞動(dòng)的基本單位?!痹趯?shí)際運(yùn)作中,人民公社管理了本轄區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)、財(cái)政、貿(mào)易、民政、文教、衛(wèi)生、治安、武裝等一切事宜。它既是農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān),又是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)單位。在公社早期,它不僅是勞動(dòng)組織,而且是軍事組織。農(nóng)村成年居民按團(tuán)、營、連、排實(shí)行“組織軍事化”、“行動(dòng)戰(zhàn)斗化”、“生活集體化”,普遍開辦公共食堂,社員一律實(shí)行集體開餐,禁絕家庭小鍋小灶。自留地、家庭副業(yè)統(tǒng)統(tǒng)被取消。各公社普遍實(shí)行“供給制與工資相結(jié)合,以供給為主”的分配制度。后來通過調(diào)整,人民公社內(nèi)部實(shí)行了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理模式,即土地及其他生產(chǎn)資料歸公社、大隊(duì)、小隊(duì)三級集體所有。但對生產(chǎn)管理的責(zé)任,以及為了收入分配而進(jìn)行的勞動(dòng)核算,都下放到了由自然村落組成的生產(chǎn)小隊(duì)。村落中的每一個(gè)成員,都屬于人民公社這個(gè)集體中的社員,都有責(zé)任和義務(wù)參加以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的集體勞動(dòng),同時(shí)也將這種集體勞動(dòng)形式作為唯一謀生的手段。
盡管“政社合一”的人民公社體制實(shí)現(xiàn)了國家對社會(huì)政治文化生活及其他一切領(lǐng)域的控制,但從具體的歷史事實(shí)上來看,這種體制雖然曾努力使國家行政權(quán)力深入到農(nóng)村的基層社會(huì),但最終并沒有能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政化。國家行政權(quán)力的一個(gè)顯著特點(diǎn)是科層制,也就是“官職”的存在。在人民公社的人事制度中,這種科層制的“職官”就是“國家干部”。從衡山、湘鄉(xiāng)、湘潭、長沙和醴陵五縣人事編制資料分析,湘潭縣在推行公社化的初期(1958年至1961年)大隊(duì)長是由國家干部擔(dān)任的。其他縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以下的干部均未列入科層序列。如1959年衡山縣共有干部編制3755人,分屬于黨群(169人)、政法(114人)、農(nóng)林水(268人)、財(cái)貿(mào)(840人)、工交(362人)、文教衛(wèi)(2002人),所有的生產(chǎn)大隊(duì)干部均未列入編制。也就是說,無論生產(chǎn)大隊(duì)如何必須執(zhí)行公社的各項(xiàng)命令,但其身份并沒有改變,生產(chǎn)大隊(duì)還不是國家的行政機(jī)關(guān)。這也許表明,“國家控制農(nóng)村的生產(chǎn)活動(dòng),但不希望承擔(dān)過重的財(cái)政負(fù)擔(dān),而讓集體來承擔(dān)控制的結(jié)果”。
人民公社政社合一體制生成的基礎(chǔ)主要有三個(gè)方面,即經(jīng)濟(jì)上的集體化,政治上的黨政合一和文化上的權(quán)力崇拜。
第一,經(jīng)濟(jì)集體化是人民公社政社合一體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。長期以來,學(xué)術(shù)界很少將經(jīng)濟(jì)集體化過程與鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的演變結(jié)合起來思考。事實(shí)上,政社合一的公社體制是20世紀(jì)50年代集體化過程的必然結(jié)果。新中國成立后土地改革的基本取向是廢除封建剝削制度,建立農(nóng)民土地所有制。衡山縣1950年9月開始進(jìn)行農(nóng)村土地改革,經(jīng)過復(fù)查在1953年春天結(jié)束。在這次土改中,共沒收和征收封建土地萬畝分給無地及少地的雇農(nóng)、貧農(nóng),使地主占有的土地從土改前的人均畝減少到土改后的畝,貧農(nóng)占有的土地從土改前的人均畝增加到畝,雇農(nóng)從土改前的人均畝增加到土改后的畝。但是,由于農(nóng)民土地所有制不能改變兩極分化的情況產(chǎn)生,為引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕的道路,各級黨政積極引導(dǎo)農(nóng)民成立互助合作組織。1951年冬,衡山縣建立互助組50個(gè),參加農(nóng)戶302戶;1952年互助組發(fā)展到1568個(gè),參加農(nóng)戶12771戶。這種生產(chǎn)互助組織開始完全是以個(gè)體經(jīng)營為基礎(chǔ),互通有無,互相幫助,共同使用某些牲畜農(nóng)具,生產(chǎn)資料與收入全歸個(gè)人所有,在勞動(dòng)管理上采取以工換工或評工計(jì)分辦法,秋后算賬,多退少補(bǔ),生產(chǎn)關(guān)系仍屬私有制范疇。自從1953年起,各級黨政在繼續(xù)發(fā)展互助組的同時(shí),開始引導(dǎo)農(nóng)民將常年互助組轉(zhuǎn)為初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。這些初級農(nóng)業(yè)社,土地、耕牛、農(nóng)具歸農(nóng)戶個(gè)人所有,土地隨人入社,評定其常年產(chǎn)量,耕牛、農(nóng)具私有私養(yǎng)公用,或由社付租金,或折價(jià)入社,分期償還。社員參加勞動(dòng),評工計(jì)分。年終分配,全年收入,扣除當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅、公共積累、生產(chǎn)費(fèi)用、耕牛農(nóng)具租金與下年生產(chǎn)費(fèi)用留成外,一般按“地四勞六”,或“地三五勞六五”或“地三勞七”、“地勞各半”等比例,分配到戶。到1956年,衡山縣這種集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營的初級農(nóng)業(yè)社達(dá)到了1504個(gè),入社農(nóng)戶93221戶,占全縣農(nóng)戶總數(shù)的。到1955年冬,衡山縣開始將初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社轉(zhuǎn)為高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1956年4月,中共衡山縣第三次代表大會(huì)決定當(dāng)年在原有基礎(chǔ)上組織98%左右的農(nóng)戶參加高級社。這種高級農(nóng)業(yè)社的生產(chǎn)資料(小農(nóng)具除外)全歸集體所有,取消土地報(bào)酬,以社為核算單位,貫徹“各盡所能,按勞分配”原則。實(shí)行計(jì)劃、勞動(dòng)、財(cái)務(wù)、種植、產(chǎn)品、分配統(tǒng)一管理。社的全部收入,除去生產(chǎn)費(fèi)用、上繳稅金、集體提留(必要的生產(chǎn)基金、公積金、公益金),其余按投工、投肥情況分配給社員;投工占80%,投肥占20%。對鰥、寡、孤、獨(dú)中的老小口實(shí)行吃、穿、住、燒、教、養(yǎng)“五保”。醴陵縣在把原農(nóng)業(yè)社的生產(chǎn)資料、公共積累和社員自留地、家庭副業(yè)及部分生活資料無償收歸公社所有的同時(shí),還相繼把原全民所有制的商業(yè)、糧食、金融、財(cái)政、郵電和大集體所有的手工業(yè)合作社都下放給公社統(tǒng)一管理。也就是說,在1958年實(shí)行人民公社政社合一體制之前,農(nóng)村社會(huì)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)集體化,實(shí)際上已在實(shí)行一種與之相一致的鄉(xiāng)村控制體系。從初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開始,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織在事實(shí)上已具備了一定的政治參與功能。特別到了高級農(nóng)業(yè)社,集體經(jīng)濟(jì)組織已基本上掌握了農(nóng)村基本的生產(chǎn)和生活資料,農(nóng)民的附屬性已基本上形成,實(shí)行更為嚴(yán)格和系統(tǒng)的政社合一體制的條件已經(jīng)成熟?!坝捎谌嗣窆鐚?shí)現(xiàn)了工農(nóng)商學(xué)兵的結(jié)合,超出了單一的經(jīng)濟(jì)組織的范疇,而變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、文化、政治、軍事的統(tǒng)一體,鄉(xiāng)一級政權(quán)當(dāng)然就沒有單獨(dú)存在的必要,必須同公社合而為一?!笔聦?shí)上,在這種集體經(jīng)濟(jì)模式的基礎(chǔ)上,要生成其他諸如民主的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)也是不可能的。比如,1962年9月,中共八屆十中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定,人民公社的各級權(quán)力機(jī)關(guān),是公社社員代表大會(huì)、生產(chǎn)大隊(duì)社員代表大會(huì)和生產(chǎn)隊(duì)社員大會(huì)。生產(chǎn)大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)人由大隊(duì)社員代表大會(huì)選舉。生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行民主辦隊(duì),生產(chǎn)隊(duì)的一切重大事情都由生產(chǎn)隊(duì)社員大會(huì)決議。但這種具有國家權(quán)威性的制度安排,在當(dāng)時(shí)的農(nóng)村并不能得到切實(shí)有效的貫徹實(shí)施,其中一個(gè)重要原因就是公社體制的集體化經(jīng)濟(jì)并不支持這種“民主制度”。