（一）反對(duì)人治，主張“法治國(guó)”

在民國(guó)初年，張東蓀與進(jìn)步黨人一樣，主張法治，反對(duì)人治。起初他是針對(duì)國(guó)民黨的，對(duì)民初國(guó)民黨人在臨時(shí)政府時(shí)實(shí)行總統(tǒng)制、而為了限制袁世凱卻在《臨時(shí)約法》中規(guī)定實(shí)行內(nèi)閣制、擴(kuò)大國(guó)會(huì)的權(quán)力的行為表示不滿，認(rèn)為這種因人制法、因人變法的行為，足以損及法之尊嚴(yán)。他希望袁世凱政府按照法治國(guó)的原則處理政務(wù)。在“二次革命”后，他便勸告袁世凱政府不要徒恃武力，而要依法治國(guó)。他說：“此次內(nèi)亂，全恃武力以鎮(zhèn)壓之，非根本之計(jì)也。吾所希望者，并以法律之力（Richtskraft）治之，始可期長(zhǎng)治久安耳?！薄吨腥A民國(guó)憲法草案》公布后，袁世凱極力反對(duì)，藐視法律，引起了張東蓀等人的警惕和批評(píng)。1913年11月，他發(fā)表《法治國(guó)論》，提出要防止野心家利用法制不嚴(yán)，恢復(fù)帝制。強(qiáng)調(diào)國(guó)家各機(jī)關(guān)行動(dòng)必須以法律為準(zhǔn)繩，決不允許“人民守法于下，而政府違法于上”的現(xiàn)象出現(xiàn)，認(rèn)為“吾人欲進(jìn)中國(guó)為法治國(guó)，不當(dāng)僅求人民之守法，亦應(yīng)求政府之守法矣。”為此，中國(guó)必須首先應(yīng)有憲法，因?yàn)閼椃ㄊ恰胺ㄖ螄?guó)”最重要的標(biāo)志。

張東蓀分析了民國(guó)成立以來的政治狀況，認(rèn)為，中國(guó)宜為法治國(guó)，其理由為：一是中國(guó)國(guó)體已經(jīng)由君主改民主，政體也應(yīng)由專制改為立憲，有憲法之國(guó)當(dāng)為法治國(guó)；二是立憲為人類進(jìn)化的趨向，世界各國(guó)均由專制國(guó)進(jìn)入立憲國(guó)，并進(jìn)而為法治國(guó)，中國(guó)也應(yīng)如此；三是行人治而不行法治，外不足以圖存，內(nèi)不足以自立，因?yàn)闊o法律規(guī)定各機(jī)關(guān)的權(quán)限，則難免爭(zhēng)執(zhí)隔閡之弊，輕者消耗國(guó)家元?dú)?，重者“或有野心之梟雄，窺窬其間，以逞其私，則帝制之恢復(fù)必在立談傾耳?！彼J(rèn)為，今日中國(guó)不僅各種法律不完備，而且連最基本的憲法也未頒定，“政府與人民，均未循乎法律之軌道，其去法治國(guó)不知幾千里也?！比衾^續(xù)下去，將會(huì)導(dǎo)致內(nèi)亂亡國(guó)，因?yàn)椋阂皇欠ㄖ尾贿M(jìn)，不僅政體日在變動(dòng)中，且國(guó)體也有變更之虞。“惟有速制定憲法，使中國(guó)為法治國(guó)，夫然后變更國(guó)體之禍，或可免也?！倍欠ㄖ闻c立憲政體密不可分，由于現(xiàn)在仍是人治，法治未立，致使國(guó)體雖改為共和，而政體并未變?yōu)榱?。他警告?guó)人說：全恃人治不恃法治，將會(huì)使梟雄“得籍共和之美名，以實(shí)行專制之私圖。”中國(guó)歷史上專制統(tǒng)治下所以會(huì)出現(xiàn)那么多內(nèi)亂，就是由于法制不嚴(yán)，這樣的教訓(xùn)值得汲取，否則，“此后十年，仍必有亂事?！比欠ㄖ尾宦。坏嗣竦墓珯?quán)沒有保障，即其私權(quán)也會(huì)遭到官僚的破壞。所以，“國(guó)家必先制法，嚴(yán)定國(guó)家自身之權(quán)限，以防梟雄惡吏，假借名義以自私。”這樣方能做到“一方納人民于法律范圍之內(nèi)，一方復(fù)使國(guó)家自身入乎一定法律制限，勐各得一定之規(guī)范，恪守以行而不相越?！辫b于多數(shù)人民并不知法治國(guó)的實(shí)質(zhì)，張東蓀比較了警察國(guó)與法治國(guó)的區(qū)別后，列舉了法治國(guó)的四個(gè)特征：一是國(guó)家自行制限其國(guó)權(quán)之發(fā)動(dòng)，且使其發(fā)動(dòng)必由于一定之形式，此制限的形式，就是法律；二是人民之自由，皆以法律為范圍；三是行政全受法律之拘束；四是國(guó)權(quán)之行動(dòng)，必以法律形式出之故法律多多益善，使“公法發(fā)達(dá)”。

在《內(nèi)閣論》中，張東蓀集中對(duì)法治國(guó)的優(yōu)點(diǎn)作了闡述。他認(rèn)為，法治國(guó)是實(shí)行內(nèi)閣制的前提，法治國(guó)就是“國(guó)權(quán)必由于法之形式而始可發(fā)動(dòng)之為也”，國(guó)權(quán)包括立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)，立法的要求是“務(wù)使法之周密”。法治國(guó)的精神在于：“行政必納法律乎之中，其多受法律拘束一分，即法治之精神多表現(xiàn)一分也”，在于“行政行為必等于司法上判決，不問自身有益無益，必毅然行之?！爆F(xiàn)在中國(guó)仍非法治國(guó)，必須努力成為法治國(guó)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)勵(lì)行法治的原因有六：一是可以使社會(huì)安定，即“國(guó)家行動(dòng)循乎法律之規(guī)則，則無政治上之激變。人民服從法律而非屈服于強(qiáng)權(quán)，則其心帖然無反抗之思，則國(guó)可以常治久安。”二是可以國(guó)家發(fā)達(dá)，即“舉國(guó)而拖命于法律之下，法律永存，則其國(guó)常治。法律可改進(jìn)而不可全棄，則國(guó)家能逐漸發(fā)達(dá)而不生急變。”三是可以防止野心家專制，即“國(guó)家與人民之交涉，皆得其道，既以保障權(quán)利，復(fù)以防梟雄之自逞。”四是可以防止國(guó)家各機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，即“國(guó)家內(nèi)所以代表國(guó)權(quán)之機(jī)關(guān)，皆嚴(yán)分其權(quán)限，使不相越，然后居于各機(jī)關(guān)之自然人，始不能籍端以恣所欲為也?！蔽迨强梢灾葡奕嗣竦牟环ㄐ袨?，即“無法之自由為法治所不許?！绷强梢允箛?guó)家各機(jī)關(guān)權(quán)利分配合理，防止專權(quán)，即“必以法律嚴(yán)密分配其權(quán)限者，所以使權(quán)力不趨于一點(diǎn)也。”所以，張東蓀主張行政裁判，將政府的活動(dòng)納入法律的監(jiān)督和懲治之下。只有勵(lì)行法治，中國(guó)才能成為真正的立憲共和國(guó)。

在1915年發(fā)表的《行政與政治》上，他又強(qiáng)調(diào)，近世政治的核心是反對(duì)專制主義，其辦法就是勵(lì)行法治、以法治國(guó)，“非謂其國(guó)有法律，有憲法，亦非謂國(guó)家之立法，多多益善，盍言國(guó)家自身等于人民，同受一法之制裁耳。”即以法律制限政府行為的范圍，規(guī)定其活動(dòng)之趨向。張東蓀曾發(fā)表了大量政論文章，積極鼓吹“法治”，強(qiáng)烈要求用法律規(guī)范政府行為。1916年6月初，在袁世凱復(fù)辟帝制敗亡之際，張東蓀總結(jié)教訓(xùn)，認(rèn)為過去那種輕視法律、利用法律的觀念必須鏟除，在處理善后問題上，仍然堅(jiān)決主張依法律程序來制裁袁世凱及其罪行，即組織特別法庭，公開審判袁世凱，重樹法律的尊嚴(yán)，借此機(jī)遇使國(guó)家走上法治軌道。他說：“吾以為勿論屆時(shí)袁逆或已逃遁海外，或已為亂兵所殺，或暴病而死，或遭暗殺，要當(dāng)于國(guó)會(huì)開會(huì)之第一日，由兩院各依《臨時(shí)約法》第19條第21款，提出彈劾，通過后更依同法第41條組織特別法庭以審判之?！北磉_(dá)了張東蓀對(duì)中國(guó)走上法治軌道的渴望。隨后，張東蓀對(duì)制憲表現(xiàn)了較強(qiáng)的興趣，他發(fā)表了《修改國(guó)會(huì)組織法及選舉法私議》、《地方制草案的商榷書》、《憲法草案修正案商榷書》等一系列文章，修正憲法草案，力促憲法通過，使國(guó)家走上法制的軌道。但結(jié)果是：憲法功虧一簣，出現(xiàn)了張勛復(fù)辟，國(guó)會(huì)再度解散。