正文

第三章 體外循環(huán)的財(cái)政收入(3)

中國(guó)必須贏 作者:鄧聿文


(二)行政支出

據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2008年,我國(guó)約有公車(chē)350萬(wàn)輛,每年包括司勤人員在內(nèi),耗用約3000億元人民幣,占到整個(gè)行政開(kāi)支的大頭,已成為財(cái)政不堪其重的大包袱。這些年來(lái),我們經(jīng)常聽(tīng)到或看到有關(guān)貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和干部超標(biāo)購(gòu)車(chē)的新聞,例如,湖南一個(gè)貧困縣,財(cái)政累積負(fù)債高達(dá)7億元,但2005年卻花費(fèi)500萬(wàn)元為“公車(chē)消費(fèi)”買(mǎi)單。公車(chē)不僅消耗大,而且使用效率還非常低下。社會(huì)轎車(chē)每萬(wàn)公里運(yùn)輸成本為8215.4元,機(jī)關(guān)單位則高達(dá)數(shù)萬(wàn)元。每輛出租車(chē)的工作效率為公車(chē)的5倍,可運(yùn)輸成本僅為公車(chē)的13.5%。此外,由于公車(chē)在缺乏監(jiān)督的情況下,只會(huì)助長(zhǎng)炫耀性消費(fèi),其結(jié)果便是超標(biāo)購(gòu)買(mǎi),車(chē)越坐越豪華。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段,社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)的需求不斷增強(qiáng),就此而言,政府行政成本的增加有合理的一面。因?yàn)檎男新毮苄枰欢ǖ呢?cái)力支持。但政府把大筆的錢(qián)用在不能增加社會(huì)產(chǎn)出的自身消費(fèi)上,則是一種無(wú)用的耗損。特別是對(duì)公車(chē)消費(fèi)來(lái)說(shuō),年年要講改革公車(chē)制度,但從近幾年各地實(shí)行的車(chē)改來(lái)看,成效基本不大。地方車(chē)改的幾種形式為:一是取消公務(wù)用車(chē),發(fā)放交通費(fèi)用補(bǔ)貼,也就是俗稱(chēng)的“貨幣化”;二是取消各部門(mén)公務(wù)用車(chē),實(shí)行集中統(tǒng)一管理,公務(wù)人員按職務(wù)、級(jí)別和工作需要發(fā)放公車(chē)券;三是保留各單位現(xiàn)有公務(wù)車(chē),但車(chē)輛報(bào)廢后不再換購(gòu)新車(chē),逐步取消公務(wù)用車(chē)。這幾種形式非但未能解決原有的問(wèn)題,反而滋生出了更多新的問(wèn)題。例如,車(chē)改后的工作效率問(wèn)題,拿政府車(chē)貼,坐企業(yè)車(chē)輛問(wèn)題,特別是國(guó)有公車(chē)資產(chǎn)低價(jià)流入領(lǐng)導(dǎo)者的情況已經(jīng)在一些地方的公車(chē)改革中出現(xiàn)。

從公車(chē)消費(fèi)來(lái)看,它是一種職務(wù)消費(fèi)。職務(wù)消費(fèi)在本質(zhì)上是“家庭財(cái)政”。既然是“家庭財(cái)政”,作為一家之長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上也就可以像使用“私產(chǎn)”一樣,任意支配和使用公車(chē)。而這就是為什么公車(chē)私用現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重,使用效率越來(lái)越低下、車(chē)越坐越豪華的原因所在。

(三)土地收入

土地收入是中國(guó)眾多地方特別是城市政府的主要收入來(lái)源,有些城市財(cái)政收入的一半來(lái)自土地轉(zhuǎn)讓收入,被稱(chēng)為“土地財(cái)政”。中國(guó)這些年的賣(mài)地收入有多少,沒(méi)有一個(gè)確切的統(tǒng)計(jì),不同的專(zhuān)家有不同的估計(jì),有說(shuō)20多萬(wàn)億元的,有說(shuō)30多萬(wàn)億元的,也有說(shuō)40多萬(wàn)億元的。保守估計(jì),應(yīng)該不會(huì)少于20萬(wàn)億元。國(guó)土資源部2004年的公報(bào)曾披露了1992年~2003年全國(guó)土地出讓金收入的數(shù)據(jù),累計(jì)超過(guò)1萬(wàn)多億元,其中近三年累計(jì)9100多億元。2005年在國(guó)家收緊“地根”的情況下,土地出讓金總額仍達(dá)5505億元;2006年則攀升到7676.89億元的歷史高峰,同比增長(zhǎng)30.5%。而根據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院的研究統(tǒng)計(jì),2010年前三季度全國(guó)30個(gè)城市累計(jì)賣(mài)地收入高達(dá)9000億元,同比增長(zhǎng)68.59%,不能不說(shuō)土地財(cái)政對(duì)地方的吸引力有多大。

盡管官方和專(zhuān)家的數(shù)據(jù)差別很大,但有一點(diǎn)是相同的,這就是地方政府的賣(mài)地收入主要是從2000年后開(kāi)始。這與城市化的進(jìn)程有關(guān)。進(jìn)入新世紀(jì)后,隨著工業(yè)的發(fā)展和人口流動(dòng)的加快,城市化的速度也在加快,基本上以每年一個(gè)百分點(diǎn)的速度推進(jìn)。除了城市化外,還因?yàn)楝F(xiàn)行財(cái)稅體制使得地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)高度不匹配。體制改革以來(lái),隨著事權(quán)的不斷下放,地方政府逐漸掌握了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。無(wú)論是基于政績(jī)的需要還是迫于地方政府之間展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng),地方政府的很大職能以及主要工作都是圍繞著發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的。最近幾年,由于收入差距的拉大,同時(shí)為了使得更多人分享改革發(fā)展的成果,地方政府的又一項(xiàng)重要工作是加強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供,在基本公共服務(wù)均等化方面承擔(dān)更重要的責(zé)任。這些都需要雄厚的財(cái)力來(lái)支撐。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所王小廣的研究,1994年~2005年,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重平均為52%,地方各級(jí)政府平均為48%,而同時(shí)期中央所承擔(dān)的事權(quán)平均在30%左右,地方則達(dá)到70%左右。這樣,地方各級(jí)政府在財(cái)權(quán)逐步減少的總體趨勢(shì)下,事權(quán)并沒(méi)有相應(yīng)減少。地方政府也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人,必定要側(cè)重于預(yù)算最大化,因?yàn)橹挥蓄A(yù)算最大化才能滿(mǎn)足其制造政績(jī)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。

而在當(dāng)前,地方政府能夠使預(yù)算最大化的途徑不是很多,一個(gè)是收費(fèi),一個(gè)就是賣(mài)地。收費(fèi)過(guò)高會(huì)引起民眾的不滿(mǎn),而且隨著社會(huì)的發(fā)展,收費(fèi)的范圍會(huì)越來(lái)越窄,所以終究不是一個(gè)好辦法。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)賣(mài)地是一個(gè)很好的收入來(lái)源時(shí),后來(lái)就逐漸轉(zhuǎn)向以土地出讓金為主。在現(xiàn)行稅制下,與土地有關(guān)的收入,如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償使用收入等,是屬于地方可獨(dú)享的收入來(lái)源。因此,擴(kuò)大這些地方可支配的收入來(lái)源,就成了地方政府的理性選擇。地方政府通過(guò)賣(mài)地收入,來(lái)滿(mǎn)足城市化和工業(yè)化進(jìn)程中市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)所需資金,從而逐步形成以土地增收的思路。


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