（二）行政支出

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年，我國(guó)約有公車(chē)350萬(wàn)輛，每年包括司勤人員在內(nèi)，耗用約3000億元人民幣，占到整個(gè)行政開(kāi)支的大頭，已成為財(cái)政不堪其重的大包袱。這些年來(lái)，我們經(jīng)常聽(tīng)到或看到有關(guān)貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和干部超標(biāo)購(gòu)車(chē)的新聞，例如，湖南一個(gè)貧困縣，財(cái)政累積負(fù)債高達(dá)7億元，但2005年卻花費(fèi)500萬(wàn)元為“公車(chē)消費(fèi)”買(mǎi)單。公車(chē)不僅消耗大，而且使用效率還非常低下。社會(huì)轎車(chē)每萬(wàn)公里運(yùn)輸成本為8215.4元，機(jī)關(guān)單位則高達(dá)數(shù)萬(wàn)元。每輛出租車(chē)的工作效率為公車(chē)的5倍，可運(yùn)輸成本僅為公車(chē)的13.5％。此外，由于公車(chē)在缺乏監(jiān)督的情況下，只會(huì)助長(zhǎng)炫耀性消費(fèi)，其結(jié)果便是超標(biāo)購(gòu)買(mǎi)，車(chē)越坐越豪華。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)的需求不斷增強(qiáng)，就此而言，政府行政成本的增加有合理的一面。因?yàn)檎男新毮苄枰欢ǖ呢?cái)力支持。但政府把大筆的錢(qián)用在不能增加社會(huì)產(chǎn)出的自身消費(fèi)上，則是一種無(wú)用的耗損。特別是對(duì)公車(chē)消費(fèi)來(lái)說(shuō)，年年要講改革公車(chē)制度，但從近幾年各地實(shí)行的車(chē)改來(lái)看，成效基本不大。地方車(chē)改的幾種形式為：一是取消公務(wù)用車(chē)，發(fā)放交通費(fèi)用補(bǔ)貼，也就是俗稱(chēng)的“貨幣化”；二是取消各部門(mén)公務(wù)用車(chē)，實(shí)行集中統(tǒng)一管理，公務(wù)人員按職務(wù)、級(jí)別和工作需要發(fā)放公車(chē)券；三是保留各單位現(xiàn)有公務(wù)車(chē)，但車(chē)輛報(bào)廢后不再換購(gòu)新車(chē)，逐步取消公務(wù)用車(chē)。這幾種形式非但未能解決原有的問(wèn)題，反而滋生出了更多新的問(wèn)題。例如，車(chē)改后的工作效率問(wèn)題，拿政府車(chē)貼，坐企業(yè)車(chē)輛問(wèn)題，特別是國(guó)有公車(chē)資產(chǎn)低價(jià)流入領(lǐng)導(dǎo)者的情況已經(jīng)在一些地方的公車(chē)改革中出現(xiàn)。

從公車(chē)消費(fèi)來(lái)看，它是一種職務(wù)消費(fèi)。職務(wù)消費(fèi)在本質(zhì)上是“家庭財(cái)政”。既然是“家庭財(cái)政”，作為一家之長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上也就可以像使用“私產(chǎn)”一樣，任意支配和使用公車(chē)。而這就是為什么公車(chē)私用現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，使用效率越來(lái)越低下、車(chē)越坐越豪華的原因所在。

（三）土地收入

土地收入是中國(guó)眾多地方特別是城市政府的主要收入來(lái)源，有些城市財(cái)政收入的一半來(lái)自土地轉(zhuǎn)讓收入，被稱(chēng)為“土地財(cái)政”。中國(guó)這些年的賣(mài)地收入有多少，沒(méi)有一個(gè)確切的統(tǒng)計(jì)，不同的專(zhuān)家有不同的估計(jì)，有說(shuō)20多萬(wàn)億元的，有說(shuō)30多萬(wàn)億元的，也有說(shuō)40多萬(wàn)億元的。保守估計(jì)，應(yīng)該不會(huì)少于20萬(wàn)億元。國(guó)土資源部2004年的公報(bào)曾披露了1992年~2003年全國(guó)土地出讓金收入的數(shù)據(jù)，累計(jì)超過(guò)1萬(wàn)多億元，其中近三年累計(jì)9100多億元。2005年在國(guó)家收緊“地根”的情況下，土地出讓金總額仍達(dá)5505億元；2006年則攀升到7676.89億元的歷史高峰，同比增長(zhǎng)30.5%。而根據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院的研究統(tǒng)計(jì)，2010年前三季度全國(guó)30個(gè)城市累計(jì)賣(mài)地收入高達(dá)9000億元，同比增長(zhǎng)68.59%，不能不說(shuō)土地財(cái)政對(duì)地方的吸引力有多大。

盡管官方和專(zhuān)家的數(shù)據(jù)差別很大，但有一點(diǎn)是相同的，這就是地方政府的賣(mài)地收入主要是從2000年后開(kāi)始。這與城市化的進(jìn)程有關(guān)。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著工業(yè)的發(fā)展和人口流動(dòng)的加快，城市化的速度也在加快，基本上以每年一個(gè)百分點(diǎn)的速度推進(jìn)。除了城市化外，還因?yàn)楝F(xiàn)行財(cái)稅體制使得地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)高度不匹配。體制改革以來(lái)，隨著事權(quán)的不斷下放，地方政府逐漸掌握了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。無(wú)論是基于政績(jī)的需要還是迫于地方政府之間展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府的很大職能以及主要工作都是圍繞著發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的。最近幾年，由于收入差距的拉大，同時(shí)為了使得更多人分享改革發(fā)展的成果，地方政府的又一項(xiàng)重要工作是加強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，在基本公共服務(wù)均等化方面承擔(dān)更重要的責(zé)任。這些都需要雄厚的財(cái)力來(lái)支撐。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所王小廣的研究，1994年~2005年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重平均為52%，地方各級(jí)政府平均為48%，而同時(shí)期中央所承擔(dān)的事權(quán)平均在30%左右，地方則達(dá)到70%左右。這樣，地方各級(jí)政府在財(cái)權(quán)逐步減少的總體趨勢(shì)下，事權(quán)并沒(méi)有相應(yīng)減少。地方政府也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，必定要側(cè)重于預(yù)算最大化，因?yàn)橹挥蓄A(yù)算最大化才能滿(mǎn)足其制造政績(jī)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。

而在當(dāng)前，地方政府能夠使預(yù)算最大化的途徑不是很多，一個(gè)是收費(fèi)，一個(gè)就是賣(mài)地。收費(fèi)過(guò)高會(huì)引起民眾的不滿(mǎn)，而且隨著社會(huì)的發(fā)展，收費(fèi)的范圍會(huì)越來(lái)越窄，所以終究不是一個(gè)好辦法。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)賣(mài)地是一個(gè)很好的收入來(lái)源時(shí)，后來(lái)就逐漸轉(zhuǎn)向以土地出讓金為主。在現(xiàn)行稅制下，與土地有關(guān)的收入，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償使用收入等，是屬于地方可獨(dú)享的收入來(lái)源。因此，擴(kuò)大這些地方可支配的收入來(lái)源，就成了地方政府的理性選擇。地方政府通過(guò)賣(mài)地收入，來(lái)滿(mǎn)足城市化和工業(yè)化進(jìn)程中市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)所需資金，從而逐步形成以土地增收的思路。