1999年年底，財政部開始啟動政府收支分類改革的研究工作，2004年年底形成了《政府收支分類改革方案》，2005年12月政府收支分類改革正式進入實施階段，其間一些地方政府的試行，反映良好。另外，在過去的10多年中，中國還推出了部門預算、國庫集中收付、政府采購以及細化預算編制等改革。

例如，在改革預算編制方法上，實行部門預算。與以往的預算編制方法相比，部門預算更適應監(jiān)督管理的需要：一是使預算編制的時間大為提前；二是一個部門形成一本預算；三是預算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級編制逐級匯總；四是預算批復方式從原來的由財政部各業(yè)務(wù)司（局）及有預算分配權(quán)的部門各自獨立地向各部門批復，改為由財政部預算司統(tǒng)一批復預算。同時，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預算編制方法，推行零基預算。在部門收入預算中，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況，按收入類別逐項核定。對部門組織的行政性收費和其他預算外收入要核定到單位和項目。部門支出預算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。此外，擴大預算編制的范圍，實行綜合財政預算，并改進編制程序。

在改革財政資金繳撥方式上，逐步建立起國庫集中收付制度。國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務(wù)的供應者；三是建立高效的預算執(zhí)行機構(gòu)、科學的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機制。在這一制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。

由此來看，按照新的政府收支分類體系，政府的資金是怎么來的、做了什么事、做每項事花了多少錢、又是誰做的、怎么做的等，在預算上都能清楚地反映出來，從而為預算管理、統(tǒng)計分析、宏觀決策和財政監(jiān)督等提供全面、真實、準確的經(jīng)濟信息。

客觀而言，要真正實現(xiàn)公共預算，必須強化外部力量對預算的監(jiān)督。在現(xiàn)有的制度下，就是加強人大對政府預算編制、執(zhí)行情況的實質(zhì)性審查和批準，并讓公眾有廣泛的參與。它包括三個方面的內(nèi)容：一是預算的編制要科學化、細化，讓人看得懂，看得明白，這是前提；二是加強對預算的審議；三是保證預算的有效監(jiān)督，建立對預算執(zhí)行的績效評估制度。

公共預算的原則是一樣的，但具體形式可以探索。近年來，在一些地方試行的參與式預算，筆者認為值得向大家推薦。就中國的國情來說，政府層級越高，投資和預算相對比較規(guī)范，而越到基層則越不規(guī)范。所以，改革基層政府的預算體制更急迫。

參與式預算包括兩種模式，一種是在預算編制層面引入公眾直接參與，另一種是從人大監(jiān)管的層面吸納公眾參與。筆者曾觀摩過浙江溫嶺某鎮(zhèn)舉行的一次參與式預算懇談，印象十分深刻。他們的做法是，基層政府的財政預算草案提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大后，由人大向全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開，并舉行預算討論會，討論結(jié)果隨后向人大會議宣布，人大代表據(jù)此對政府進行詢問，并共同修改預算，形成新的預算方案。如果人大代表對政府的預算方案不滿意，還可以否決掉。

當然，我們也要看到，盡管建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的公共財政體系和框架，是一項十分重要的改革。但目前，在中國建立起公共財政的框架仍非易事。因為這樣的改革無異于在政府最痛的地方下刀子，改革觸及政府的既得利益。這也是這些年來雖然意識到實行公共財政的重要，但步子仍邁得不開的主要原因?？刹还茏枇τ卸啻?，中國要走出多年來的財政困境，減少預算腐敗，出路只能是實行公共財政，特別是預算管理要有脫胎換骨的變革。

總之，預算的編制、審批和監(jiān)督成為一個公眾參與的過程，才能增強財政收支的透明度和規(guī)范性，實現(xiàn)預算的公共性。

【注釋與參考】

［1］有關(guān)公共財政的三個特征見高培勇《中國公共財政建設(shè)指標體系：定位、思路及框架構(gòu)建》一文。

［2］轉(zhuǎn)引自鄧聿文《收費經(jīng)濟不除，建設(shè)服務(wù)型政府只能是空話》，《學習時報》，2007年6月28日。

［3］這里指的是稅收負擔，沒有把地方政府和部門對企業(yè)的各種攤派及亂收費算進去，如果將后者也作為廣義的稅負一部分，則恐怕是廣大的中小企業(yè)尤其是民營中小企業(yè)以及個體戶所承受的稅費負擔要高過國有企業(yè)。

［4］轉(zhuǎn)引自寇紅對高培勇的專訪《將和諧理念融入稅制體系建設(shè)》，《中國稅務(wù)報》，2006年11月。

［5］丁佳寅：《國家預算、政府預算和公共預算的比較分析》，《財稅新聲》，2008年第6期。

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