三、關鍵是改革預算體制

財政體制涵蓋的內(nèi)容和范圍十分廣泛，但其中的關鍵和核心是政府預算。

俗話說，凡事預則立，不預則廢。這個“預”強調的是，人們做任何事情，都必須有一個計劃、謀算或者說預算（預先謀算）的過程。所謂預算，指的是具有法律效力的財政計劃，即用法律形式表現(xiàn)，反映和規(guī)定政府在一定時期內(nèi)財政收支活動的預期收支指標與平衡關系的一覽表以及管理制度。它是政府分配集中性財政資金的重要工具和調節(jié)、控制、管理社會經(jīng)濟活動的重要經(jīng)濟杠桿。一般而言，政府預算的功能主要有兩個方面：反映政府的財政收支狀況，對政府支出的控制。［5］中國財政中的種種亂象，其實都可以在預算中找到原因。

例如，從地方政府的“跑部錢進”來看，它實際凸顯出的，是財政預算和審批體制的不規(guī)范、不透明。2008年10月，國家出臺了4萬億經(jīng)濟刺激方案，據(jù)說在國家發(fā)改委大樓里擠滿了來自地方的官員。他們的使命只有一個，就是盡可能地為本省區(qū)爭取到最多的國家投資項目。

投資也就是政府支出，即政府如何花錢，因而屬于政府預算的問題。投資的不公開和不透明，實際上反映了政府預算的不足。現(xiàn)行預算科目體系有五個方面的弊端：一是與市場經(jīng)濟體制下的政府職能轉變不相適應；二是不能清晰反映政府職能活動；三是財政管理科學化和財政管理信息化受到制約；四是財政預算管理和監(jiān)督職能弱化；五是與國民經(jīng)濟核算體系和國際通行做法不相適應。特別是預算缺乏有效監(jiān)督，掌握財政分配大權的官員就能根據(jù)個人的偏好和利害關系，將錢投到本不該投入的項目或者該投入的項目不投，從而使得財政配置資源的作用不能很好地發(fā)揮。

公共財政是促進政府職能向公共服務型政府轉變的保證，其靈魂是以眾人之錢、辦眾人之事。中國要對財政體制進行改革，建立公共財政，首先需要改革的是預算體制。實行公共財政導向下的預算管理改革，第一，在于它規(guī)范了政府行為，將有力地推進依法治國在理財系統(tǒng)中的貫徹落實。第二，它提高了政府資金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，能減少腐敗的滋生。第四，它是一個顯著促進社會經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化進程的配套改革的組成部分。

公共財政體系和框架的建立主要包括三個方面。一是在財政的收支結構上，要從政府對經(jīng)濟社會各方面的全面干預，逐步轉變?yōu)檎粚κ袌鍪Р糠诌M行補充。對于市場能很好地完成資源配置的部分，應放手由市場去承擔。二是用公共的方法管理財政，加強財政政務公開，完善和細化財政預決算報告制度。要意識到，財政花的是老百姓的錢，應該采取公正、公開、透明的辦法使用資金，以節(jié)約財政資源，取得更好的社會效益。三是完善財政決策機制，規(guī)范財政重大決策的規(guī)則和程序，建立與群眾利益密切相關的重大財政事項社會公示制度。

就預算體制來說，目前中國預算體制存在兩個突出的問題：一是政府集預算編制權與執(zhí)行權于一體；二是諸如土地出讓收入、國有資本運營收入等預算外資金未能納入預算內(nèi)管理。體現(xiàn)在法律上，就是預算缺乏有效的法律約束?！额A算法》中盡管有限制財政收支的具體規(guī)定，但過于模糊、籠統(tǒng)和原則，因而在實踐中缺乏有效的約束力。

從公共預算的角度看，要解決中國預算體制存在的問題，關鍵是要建立新的政府支出功能分類體系，使全部政府收支形成完整統(tǒng)一的預算。因為政府收支分類作為預算管理的一項重要的基礎性工作，直接關系到財政預算的透明度。

按照國際通行做法，政府支出分類體系包括功能分類和經(jīng)濟分類。功能分類反映政府的職能活動，如搞教育、辦小學；經(jīng)濟分類是對各項具體支出進行剖析和核算，如辦小學的錢究竟是發(fā)了工資，買了設備，還是蓋了校舍？我們的預算缺的就是這樣一套完整的支出經(jīng)濟分類科目體系。改革后的政府收支分類體系應該與國際接軌，在收入分類上，將原一般預算收入、基金預算收入、社會保障基金收入和預算外收入等都統(tǒng)一納入政府收入分類體系，使政府的各項收入來源都能得到清晰的反映；在支出功能分類上，按照政府的職能和活動設置支出科目，這樣可以清楚地了解政府的各項支出都具體做了些什么事；在支出經(jīng)濟分類上，主要反映各項支出的具體經(jīng)濟構成，讓人們看到政府的每一筆錢具體是怎么花的。