提比利烏斯改革初期，元老院中的開明派贊成，固守既得利益的反提比利烏斯派也不能公開反對，就是因為軍隊質(zhì)量下降的問題非常突出?，F(xiàn)在應服兵役的公民數(shù)量逐年增多，加之各行省局勢平穩(wěn)，軍隊減少編制，對軍人的需求自然下降。人就是這樣，只要沒有火燒眉毛的事，對根本性的問題往往健忘。羅馬恢復了和平，制約自身發(fā)展的根本性問題不突出了，早該解決的事就又被推遲了。

即使沒有那么緊迫，但也不能忘記需要解決的根本性問題，持這種清醒認識的不止提比利烏斯的弟弟蓋烏斯一人。元老院那些當初支持提比利烏斯改革的開明派，也都認為應該糾正羅馬社會不斷擴大的貧富差距。然而令他們意想不到的是，提比利烏斯在推行改革的半年間沒有碰到的障礙，現(xiàn)在讓他們碰到了。

提比利烏斯·格拉古的農(nóng)地改革，簡單說就是將超出法律規(guī)定多借用的國有土地予以沒收，再借給失去農(nóng)地的城市無產(chǎn)階級化的平民。這個改革，建基于權(quán)利公正，因此沒有問題，但隨著農(nóng)地法的實施推進，另一個問題冒頭了。

國有土地的借用已經(jīng)進行了幾個世紀之久，其間土地租借權(quán)的廣泛轉(zhuǎn)讓是可以想象到的。禁止轉(zhuǎn)讓，是提比利烏斯農(nóng)地法的關(guān)鍵點之一。

租借權(quán)僅在羅馬公民之間轉(zhuǎn)讓，這個問題好辦，如果不正當多租借土地，遵照農(nóng)地法沒收就是了。你既然是羅馬公民，就有遵守羅馬法律的義務。

然而，土地租借權(quán)如果轉(zhuǎn)讓給羅馬公民以外的人，即轉(zhuǎn)讓給了加盟“羅馬聯(lián)合”的其它城市國家的公民，怎么處理？當發(fā)現(xiàn)這種情況多得出乎意料時，問題就來了。

如同本書第二部《漢尼拔戰(zhàn)記》中所述，以羅馬為盟主的“羅馬聯(lián)合”各城市國家之間，除了軍事同盟關(guān)系之外，由于道路等基礎(chǔ)設(shè)施也是同盟各國共有，各國的關(guān)系已經(jīng)超越了防衛(wèi)上的命運共同體，在經(jīng)濟方面也成為命運共同體。不僅在共渡布匿戰(zhàn)爭“國難”時期，就是在羅馬的霸權(quán)遍及地中海世界期間，軍事、經(jīng)濟上的“羅馬聯(lián)合”都在發(fā)揮作用，而且有越來越緊密的傾向。

然而，羅馬公民和同盟城市的公民還是有區(qū)別的?？梢砸罅_馬公民承擔羅馬公民的義務，但不能要求同盟城市其它國家公民承擔這種義務，因為不具備同等權(quán)利者，不能要求同等的義務。假如要求承擔同等的義務，就必須給予同樣的權(quán)利。向不享有權(quán)利者要求承擔與權(quán)利相伴的義務，就是干涉內(nèi)政?！傲_馬聯(lián)合”是以各城市國家互不干涉內(nèi)政為前提建立起來的戰(zhàn)略同盟，因此，如果出現(xiàn)了成員國被干涉內(nèi)政的情形，聯(lián)盟就會解體。