信息過濾(flitering information)是官僚機(jī)構(gòu)影響政策的一種方式。決策者依賴參謀機(jī)構(gòu)傳遞上來的信息;他們所獲知的內(nèi)容取決于下屬有意識(shí)或無意識(shí)的信息選擇和傳遞。例如,小布什總統(tǒng)在其2003年國情咨文中聲稱,伊拉克“近來尋求從非洲獲得大量的鈾”。事實(shí)上,這個(gè)聲明所基于的是不可靠的英國情報(bào),美國中央情報(bào)局對此表示懷疑。然而它也出現(xiàn)在總統(tǒng)演講之中--當(dāng)他的演講稿撰稿人使用了一項(xiàng)情報(bào)報(bào)告的信息時(shí)。這個(gè)情報(bào)報(bào)告援引了英國的報(bào)告,但隱匿了中央情報(bào)局在補(bǔ)充意見當(dāng)中提出的反對。
這種事情之所以發(fā)生,在某種程度上是因?yàn)橹醒肭閳?bào)局似乎受到了團(tuán)體迷思的脅迫,這使其無法直言觀點(diǎn),以免觸怒總統(tǒng)。在關(guān)于美伊戰(zhàn)爭如何開始的相關(guān)聽證會(huì)召開之后,國會(huì)情報(bào)委員會(huì)主席羅伯茨(Pat Roberts)指出,“團(tuán)體迷思導(dǎo)致情報(bào)界將軍民兩用技術(shù)等模棱兩可的證據(jù)”解讀為伊拉克正在開展一項(xiàng)積極的武器計(jì)劃。很顯然,這種團(tuán)體迷思也擴(kuò)展到了我們的同盟國。②此外,盡管與中央情報(bào)局局長進(jìn)行了電話交談,但國家安全委員會(huì)(NSC)成員并沒有對伊拉克尋求鈾的相關(guān)可疑論斷提出質(zhì)疑;后者表示,他們不大相信伊拉克已經(jīng)從非洲獲得了鈾。曾支持對伊拉克行動(dòng)的國家安全委員會(huì)官員后來承認(rèn),“我本應(yīng)該注意到……伊拉克鈾問題存在爭議”,但很多觀察家懷疑這純粹是一種失察。③
建議(recommendations)是官僚機(jī)構(gòu)影響對外政策的另一種依據(jù)。官僚機(jī)構(gòu)擁有大量的專業(yè)知識(shí),并據(jù)此盡力為自己爭取有利地位。在分析了數(shù)個(gè)國家的官僚建議之后,一位學(xué)者得出結(jié)論,即領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)常面臨著一種“選擇漏斗”(optional funnel)。這意味著,顧問只向領(lǐng)導(dǎo)者提供其所在官僚組織贊同的各種選擇,從而縮小了領(lǐng)導(dǎo)者的選擇范圍。這位分析家繼續(xù)指出,這種建議策略“甚至在領(lǐng)導(dǎo)者開始思考某種形勢之前就決定了他們將作出什么決策”(Legro,1996,133)。
執(zhí)行(implementation)是另一種強(qiáng)有力的官僚工具。官僚們通過政策執(zhí)行來影響政策的方法有很多?!?·11”襲擊事件相關(guān)深入調(diào)查清楚的顯示,恐怖主義者之所以能夠造成那么多人罹難,某種程度上正是由于美國反恐政策的執(zhí)行出了紕漏。證據(jù)表明,各政府機(jī)構(gòu)之間的信息共享、行動(dòng)協(xié)調(diào)往往不夠,它們否認(rèn)恐怖主義的威脅,而且忽視了襲擊即將發(fā)生的信息。例如,一項(xiàng)國會(huì)報(bào)告表明,2001年7月美國聯(lián)邦調(diào)查局警告,“不同尋常多的個(gè)體正在接受飛行訓(xùn)練”。然而,報(bào)告里提到的這種警報(bào)在聯(lián)邦調(diào)查局官員之間“很少或幾乎沒有引起興趣”,因而未能上報(bào)到中央情報(bào)局或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。同年8月,中央情報(bào)局反恐中心在一份報(bào)告中提醒,“我們阻止了一些(基地)分子的行動(dòng),但有大約50個(gè)紕漏未能引起我們的注意……很顯然,‘基地’組織正在建立一種世界規(guī)模的架構(gòu),這使其獲得了悄無聲息同時(shí)發(fā)動(dòng)各種形式的恐怖襲擊的能力”。中央情報(bào)局反恐中心還預(yù)計(jì),可能發(fā)生的恐怖襲擊將是轟動(dòng)性的,并且謀求對美國的基礎(chǔ)設(shè)施或公共場所以及影響造成重大損害。然而,這些以及其他大量信號(hào)未能引起注意,國會(huì)委員會(huì)得出這樣的結(jié)論,即因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)“未能利用”現(xiàn)有信息,我們“失去了阻止‘9·11’陰謀的各種機(jī)會(huì)…(未能)提高的警戒級(jí)別,加強(qiáng)美國的反恐能力”①。