盡管行政領導擁有廣泛的改變政策的權(quán)力，但他們的權(quán)力在威權(quán)主義國家也仍然是有限的，在民主國家更是受到約束。確實，相互依賴世界中民主的擴展以及政策的國際-國內(nèi)性質(zhì)，意味著政治領導者必須經(jīng)常參與雙層博弈（two-level game），即“每個國家領導人必須同時參與國際與國內(nèi)博弈”（Trumbore，1998，546）。雙層博弈的戰(zhàn)略基于這樣的現(xiàn)實，即為了取得成功，外交官必須在國際層面上與其他國家代表進行談判，在國內(nèi)層面上與立法者、官僚、利益集團以及公眾展開磋商。目的則在于達成一個“雙贏的”協(xié)議，以使國際對手、有權(quán)勢的國內(nèi)行為體滿意并支持各種國家間協(xié)定。一位前美國官員的回憶反映了這種現(xiàn)實。他說：“在我就任特別貿(mào)易代表期間，我在兩方面花了同樣多的時間，即與國內(nèi)選民（行業(yè)、勞工）和美國國會議員談判、與國外貿(mào)易伙伴磋商?！保↙indsay，1994，292）

官僚機構(gòu)

無論政府權(quán)力或類型如何，每個國家都深受其官僚機構(gòu)（bureaucracy）的影響。決策者與官僚之間的界限經(jīng)常是模糊的，但我們可以這么說，官僚是職業(yè)的政府人員，區(qū)別于那些政治委派人員或選任官員。

盡管政治領導者在法律上統(tǒng)領官僚機構(gòu)，但他們發(fā)現(xiàn)難以掌控其政府的巨大基層結(jié)構(gòu)。在聯(lián)合記者招待會期間，前俄羅斯總統(tǒng)普京、前美國總統(tǒng)喬治·W·布什坦率地承認了法律權(quán)力與實際權(quán)力之間的差距。正當兩位總統(tǒng)樂觀地闡釋美俄合作的新精神時，一位記者問他們能否“肯定地說你們的團隊將以同樣的精神行動”？在心照不宣的大笑中，小布什回答：“你問了一個非常好的問題，（由于）官僚機構(gòu)不妥協(xié)，計劃好的（政策）未必能夠貫徹到各級政府當中去?！逼站┛偨y(tǒng)贊同布什的看法，他承認道：“當然，官僚機構(gòu)的威脅始終存在?！雹?/p>

有時，官僚并不贊同本國的對外政策。相反，基于所在部門任務的一般性判斷，他們支持另外的政策選擇。任何特定政策如何影響某組織也是官僚視角得以形成的一個重要因素。某既定官僚機構(gòu)將支持或反對什么通常都是“不出所料”的。任何國家的軍隊幾乎必然反對裁軍或削減國防預算，因為此類政策削弱了其資源與影響力。然而，“軍隊總是鐘情戰(zhàn)爭”的固有觀點并不準確（Gelpi & Feaver，2002）。無論是在科索沃、波斯尼亞、海地，還是其他地方，美國軍隊總是政府內(nèi)“不情愿的勇士”，特別是在動用地面部隊時。時任參謀長聯(lián)席會議主席的科林·鮑威爾（Colin Powell）將軍說出了一個普遍的觀點，即“政治家發(fā)動戰(zhàn)爭，士兵們赴湯蹈火并犧牲生命”①。