政府首腦及其他行政人員
在大多數(shù)國家,行政機構是決策過程中最重要的部分,在國家安全政策與對外政策中尤其如此。行政機構中最有實權的通常是國家的政府首腦(head of government)(通常被稱為總統(tǒng)、首相或總理)。下一個層級--也很重要--則是其他行政人員(political executives),如外交部長(國務卿)、國防部長。
政府首腦對于對外政策的掌控程度取決于諸多因素。我們已經(jīng)提到了一些,如政府類型、境遇類型以及政策類型。另外三個重要因素是總統(tǒng)的正式權力、非正式權力以及領導能力。
正式權力(formal powers)指一國憲法以及成文法授予各種政府機構與制度的具體權限。例如,大多數(shù)行政首腦都是本國武裝力量的總司令。這給予他們廣泛且往往是單方面的軍事職權。國會批準了總統(tǒng)喬治·W·布什提出的2001年對阿富汗、2003年對伊拉克的行動計劃的決議,但他還要求不需立法機構支持的行動權力。他要求擁有發(fā)動戰(zhàn)爭的職權,“依照憲法賦予總統(tǒng)的職權,以總司令和總統(tǒng)的身份處理美國對外關系”①。這種單方面的職權聲明讓許多美國人感到恐慌,視之為非民主。這是你需要在“政策腳本”爭鳴專欄--“誰決定戰(zhàn)爭?”--中思考的問題。
非正式權力(informal powers)是行政職權的第二個來源。相較于一項制度,人們更容易認同與期待某具體的個人的領導。這讓美國總統(tǒng)及其他高級行政人員得以獲得相當大的、在憲法或法律中無法體現(xiàn)的聲望和政治影響力。例如,比起任何其他政治人物,行政首腦更能使國家人格化。在世界事務中尤其如此,而且在危機中更是如此。行政首腦能夠使國家人格化,使“我們”在與“他們”的關系中具體化了。國民對行政首腦的關注還意味著期盼他/她能夠發(fā)揮統(tǒng)帥作用。如一項美國總統(tǒng)制度的經(jīng)典研究所解釋的,“現(xiàn)在所有人都期望身處白宮的人士能做所有的事情”(Neustadt,1990,7)??偨y(tǒng)的聲望也意味著,他所受到的媒體關注比任何其他政治行為體都要多。例如,一項研究發(fā)現(xiàn),與國會相比,電視新聞網(wǎng)報導總統(tǒng)的時間幾乎比國會多50%(Graber,2006)。
領導能力(leadership capabilities)是第三種因素,這對于某具體行政首長擁有多大的職權也有重要影響。領導能力包括管理能力(administrative skills)、立法能力(legislative skills)、公眾說服(public persuasion)能力、智識能力(intellectual skills)。管理能力指行政首腦如何組織與管理其職員與政府機構;立法能力是指在民主體系中獲得國家立法機構支持的能力;公共說服能力指闡明一項明確的觀點,通過演講并展現(xiàn)積極的形象以贏得公眾支持的能力;智識能力指知識水平以及將其運用到政策制定當中去的能力。這些品質的測量是非常困難的,表3.1提供了一個有趣但必然存有爭議的介紹,同時對總統(tǒng)的智力和對外政策成功做出了比較。