一

要回答為什么國營企業(yè)改革會失敗這個問題，我們需要仔細(xì)研究一下中國當(dāng)時的工業(yè)結(jié)構(gòu)。一定程度上，由于毛澤東數(shù)次嘗試分權(quán)，中國經(jīng)濟(jì)脫離了傳統(tǒng)蘇聯(lián)模式的軌道。在蘇聯(lián)模式中，生產(chǎn)、分配、定價和投資都由中央經(jīng)濟(jì)辦公室嚴(yán)格控制。在中國，國營企業(yè)處于多層政府部門的監(jiān)管之下，從中央政府（國務(wù)院下屬的部委）到省級、地市級、縣級甚至鄉(xiāng)級政府。和國營企業(yè)相似，城鄉(xiāng)集體合作制企業(yè)也在市政府和鄉(xiāng)政府的監(jiān)管之下。此外，國營企業(yè)的運營受兩條指揮線的控制：縱向的指令叫作“條條”，橫向的指令則稱為“塊塊”。對所有的產(chǎn)業(yè)而言，縱向的指令從中央直屬部委一路向下傳達(dá)到省地市縣級對應(yīng)的主管部門，橫向的指令則由地方行政部門下達(dá)。

在縱向指令系統(tǒng)中，如果一個國營鋼鐵廠是由中央政府直接監(jiān)管，則屬于中央國營企業(yè)，將聽令于冶金工業(yè)部；如果這個鋼鐵廠由地方（省市縣級）政府監(jiān)管，則屬于地方國營企業(yè)，聽命于當(dāng)?shù)氐囊苯鸩块T。在橫向的指令系統(tǒng)中，國營企業(yè)要根據(jù)自己所屬層次（中央、省、地市縣等）受到相應(yīng)的從中央政府到地方政府的控制。無論是橫向還是縱向，指令總是可以到達(dá)企業(yè)，因此國營企業(yè)面對的是一個網(wǎng)狀的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。

一些其他因素讓國營企業(yè)的監(jiān)管體系更為復(fù)雜。首先，所有的地方工業(yè)部門都需要同時向當(dāng)?shù)卣透呒墑e的部門主管以至國務(wù)院下屬的部委負(fù)責(zé)。在蘇聯(lián)的中央計劃經(jīng)濟(jì)中，橫向的指令系統(tǒng)并不存在。然而在中國，由于毛澤東堅持不懈的分權(quán)化努力，地方政府獲得了越來越大的權(quán)力，在橫向系統(tǒng)中的話語權(quán)也越來越大。其次，國營企業(yè)經(jīng)營的不同業(yè)務(wù)經(jīng)常接受不同部門的監(jiān)管，包括人事（晉升、調(diào)動和招工等）、工資體系、財務(wù)、生產(chǎn)計劃和投資計劃等。人事和工資的指令一般通過橫向系統(tǒng)來傳達(dá)，生產(chǎn)和投資計劃指令則基本上通過縱向系統(tǒng)來傳達(dá)，盡管這部分也會受到橫向系統(tǒng)的影響。監(jiān)管的職能劃分和各個部門之間的相互關(guān)聯(lián)使得對國營企業(yè)的管理變得異常復(fù)雜。第三，國營企業(yè)及其管理層也有著不同的級別劃分。受到高級別部門監(jiān)管的企業(yè)往往可以獲得更多的諸如資金和原材料等資源，與此同時，這些企業(yè)也面臨更多的生產(chǎn)責(zé)任。最后，也是最復(fù)雜的，監(jiān)管職能的劃分模式隨著企業(yè)和行業(yè)的不同而不同，也會隨著時間的推移而改變，特別受放權(quán)與收權(quán)的周期影響。因此，國營企業(yè)不僅面臨著一張管制網(wǎng)，而且這張管制網(wǎng)因企業(yè)不同而各式各樣。