美國國安會體制的運轉(zhuǎn)

雖然在戰(zhàn)略問題研究、跨部門協(xié)調(diào)和人才使用方面不乏可圈可點之處，但總體來說，美國國安會體制運轉(zhuǎn)得不怎么樣。這可能會出乎很多人的預(yù)料。一段時期以來，一些人對美國的國家安全和軍事體制議論頗多，但往往言不及義。比如在軍事領(lǐng)域，有些人就很看好美軍的參謀長聯(lián)席會議。熟悉世界軍事史和美國軍事改革歷史的人們很清楚，集中統(tǒng)一是軍隊戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)指揮的內(nèi)在要求，美軍也不例外?？倕⒅\部體制（普魯士-德國首創(chuàng)的）最有利于軍隊的集中統(tǒng)一，而各軍種首長的聯(lián)席會議則類似于軍種間的聯(lián)盟或委員會，即使它完美運轉(zhuǎn)，其限度也無非是獨立軍種之間的“聯(lián)合”，而不是總部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮。這一點，無論過去與現(xiàn)在，東方與西方，無一例外。美軍的領(lǐng)導(dǎo)管理架構(gòu)來自美國的傳統(tǒng)和社會結(jié)構(gòu)，如海軍號稱“小三軍”（擁有完整的陸?？兆鲬?zhàn)能力），而海軍陸戰(zhàn)隊則是“小小三軍”（自身同樣擁有完整的陸?？兆鲬?zhàn)能力，包括裝備了大量固定翼飛機和主戰(zhàn)坦克），美國海軍及海軍陸戰(zhàn)隊對自身特色的堅持不利于美軍總體戰(zhàn)略管理效益。某些國家和地區(qū)也設(shè)立了“參聯(lián)會”，這基本上屬于喪失獨立戰(zhàn)略思考的結(jié)果。艾森豪威爾在戰(zhàn)后指出，“軍隊重大戰(zhàn)略問題，是不能靠委員會協(xié)商解決的”。在他任總統(tǒng)期間，克服種種阻力通過了兩個軍事改革法案，大大強化了國防部長的權(quán)力，為20世紀60年代麥克納馬拉的軍事戰(zhàn)略管理改革創(chuàng)造了必需的條件。國安會體制問題與此類似。各大國國家安全領(lǐng)域的首要和主要問題都是集中統(tǒng)一，區(qū)別在于達成集中統(tǒng)一的方式和途徑；基本矛盾都是如何處理集中權(quán)力與下放權(quán)力的關(guān)系，對此沒有一勞永逸的解決方案，大原則無非是因時制宜、因地制宜、因事制宜（在關(guān)注信息、通聯(lián)與指揮技術(shù)因素作用的前提下）。

在小布什的“一號國家安全總統(tǒng)指令”中，首次以總統(tǒng)指令的方式闡述了“國家安全”的含義，包括“保衛(wèi)美國，保護美國的憲政體制，在全球推進美國利益”。在小布什任內(nèi)，美國對外推進單邊主義達到一個高潮，同時對美國本土的防御也達到一個高潮。無論對“美國安全”的這個界定，還是這兩個相互關(guān)聯(lián)的高潮，都表明不能僅從“安全”一詞的直接意義來考察美國的國家安全體制。上文所說的美國國安會體制總體上運轉(zhuǎn)得不怎么樣，理由包括但不限于：

一、從凈結(jié)果來看，二戰(zhàn)后美國是對外發(fā)動戰(zhàn)爭最多的國家，也是對外實施包括暗殺、秘密情報及破壞活動最多的國家，至今仍然對外推行雙重乃至多重標準，仍以戰(zhàn)略對抗為焦點運籌與其他大國的關(guān)系。美蘇冷戰(zhàn)雖然已經(jīng)成為歷史，但不應(yīng)忘記美國逼迫前蘇聯(lián)進行軍備追趕，最終導(dǎo)致雙方發(fā)展和裝備了違背所有常識、理性和良知，可以毀滅地球十幾次的龐大核武庫。當今世界的重大安全風險和隱患，如核擴散，其根源皆在于歷史上和現(xiàn)今美國仍在執(zhí)行的政策。盡管不排除在某時某事上，國安會體制幫助美國贏得了某種競爭優(yōu)勢，但總的來看，這套體制對世界、最終對美國的消極作用大于積極作用，負面作用大于正面作用。甚至可以這樣說，如果美國沒有這套體制，世界會更安全，美國也會更安全。

二、二戰(zhàn)后，幾乎每一任美國總統(tǒng)都會對前任的國安會體制提出批評。如艾森豪威爾批評杜魯門的國安會體制雜亂無章、半死不活，肯尼迪批評艾森豪威爾的國安會體制是“廢紙制造廠”，尼克松與基辛格把民主黨總統(tǒng)搞亂國安會體制的潛力發(fā)揮到了極致，里根則絕不允許自己的政府里出現(xiàn)基辛格、布熱津斯基式的總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理。進入21世紀后，美國戰(zhàn)略界組織了多項對國安會體制的大型研究，提出許多改革建議，認為以“變革”為口號上臺的奧巴馬在國家安全領(lǐng)域的改革卻太小、太少、太慢。也就是說，美國領(lǐng)導(dǎo)者及戰(zhàn)略界，對其國安會體制的評價并不算很高，且都有所依據(jù)。