〔解答〕“意見”這個文種，雖然在1996年5月3日《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》和2000年8月24日《國家行政機關(guān)公文處理辦法》發(fā)布之前，尚不是黨的機關(guān)和行政機關(guān)的主要公文文種（亦稱“法定文種”），但建國50多年來人們一直在用，而且使用的還相當(dāng)多。那時人們的用法主要限于向上級表達工作上的認識、看法、困難及處理解決的意見，以便取得上級支持，給予批轉(zhuǎn)。人們通常稱這種做法為“部門意志的上升與轉(zhuǎn)移”，即某一部門上報的“意見”，經(jīng)上級機關(guān)這么一轉(zhuǎn)一批，“部門的意志”就轉(zhuǎn)移上升為“機關(guān)的意志”。也有的部門上報的“意見”，雖不是要求批轉(zhuǎn)，但希望上級做出批示回復(fù)，以使上級對自己的某一認識看法和解決措施得到肯定，這是當(dāng)時使用“意見”的又一情形。

近些年來，人們對“意見”的使用在不斷發(fā)生變化。主要表現(xiàn)在先前只用于向上行文的“意見”，開始用于平行及下行特別是向下行文。因此，加強對“意見”文種寫作的研究是十分必要的。

新《條例》第二章第八條第七項規(guī)定，“意見”適用于對重要問題提出見解和處理辦法。具體而言，主要有以下幾個方面：

1．“意見”所涉及的內(nèi)容必須是“重要問題”。所謂“重要問題”，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前工作中所遇到的涉及全局性、方針政策性的重大事項和主要問題，特別是新問題。“重大”是就“一般”而言，“主要”是就“次要”而言，“新”是就“常規(guī)”而言。

2．“意見”的寫作形式，對“重要問題”不僅要有所“見解”，而且要有“處理的辦法”?！耙娊狻本褪菍栴}要做出全面中肯的分析，提出自己的看法和觀點。然后，在分析認識的基礎(chǔ)上，拿出切實可行的解決辦法和措施。只提出問題，而對問題的分析輕描淡寫，對問題的解決含混不清，一切全憑上級去拿主意、想辦法，是“意見”的寫作所忌諱的。

3．“意見”在一般情況下只有建議性質(zhì)，這樣的“意見”是指來自下級的，一經(jīng)上級批轉(zhuǎn)或批準，即從建議性轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性和約束性。另一種來自于上級機關(guān)的“意見”，雖然文種名稱叫“意見”，這里的本質(zhì)含義已不再是參謀建議的性質(zhì)，而是有了“指示”性。目前，在實際工作中這種來自于上級的“意見”大有增多的趨勢，它有利于促進機關(guān)工作作風(fēng)的民主化，增強機關(guān)公文的公關(guān)意識。

關(guān)于“意見”的結(jié)構(gòu)與寫法。由于“意見”行文方向的多樣化，其結(jié)構(gòu)寫法也呈現(xiàn)不同的樣式：

一是上行文的“意見”。多采用“撮要分條”的結(jié)構(gòu)寫法，如四川省農(nóng)業(yè)廳寫給省政府《關(guān)于加強農(nóng)村統(tǒng)一滅鼠的意見》一文，開頭先用兩段文字，交代了加強農(nóng)村統(tǒng)一滅鼠的緣由、背景與必要性：“近幾年，我省農(nóng)村害鼠正處于繁殖高峰期，農(nóng)田害鼠密度回升較快，鼠害猖獗，部分地區(qū)危害程度超過歷史水平?！訌娹r(nóng)村滅鼠是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的一項重要工作?！边@就是提出與分析問題，此謂“撮要”。然后通過一個過渡句“為了長期控制鼠害，……保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，現(xiàn)就加強農(nóng)村統(tǒng)一滅鼠提出以下意見：”進入主體部分。主體部分采用“分條”的方法，并列講了“加強領(lǐng)導(dǎo)，堅持農(nóng)村統(tǒng)一滅鼠”、“明確職責(zé)，落實任務(wù)”、“加強督促檢查，保證滅鼠效果”三點意見，這屬于解決問題。最后以“以上意見，如無不妥，請批轉(zhuǎn)各地貫徹執(zhí)行”結(jié)束全文。這種結(jié)構(gòu)是上行“意見”的基本形式，它的特點是主旨顯露、要求清楚、一目了然。

二是下行的“意見”。由于“意見”所涉及的是重大且又新穎的問題，內(nèi)容一般都比較復(fù)雜，正因為如此，在寫法上大都采用“分部分”的形式。以《國務(wù)院關(guān)于進一步深化棉花流通體制改革的意見》為例，全文由完整的“開頭—主體—結(jié)尾”組成。開頭部分通過“抑揚”結(jié)合的修辭方法，在肯定棉花流通體制改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，突出強調(diào)了“問題”所在，進而遞進到對“必要性”的議說，這三小步不僅簡明自然、邏輯嚴密，而且順理成章、步履清楚。

“近年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門積極貫徹落實國務(wù)院關(guān)于棉花流通體制改革的一系列政策措施，取得了初步成效?！ㄟ@里刪節(jié)了70個字，是講成績的——筆者注），但是當(dāng)前棉花流通中仍然存在一些突出問題：……（問題寫了4點，66個字——筆者注）。因此，必須進一步深化棉化流通體制改革（這段屬于“必要性”的議說文字，共84個字，本處略——筆者注）……現(xiàn)提出如下意見：”例文主體部分，緊緊圍繞“進一步深化棉花流通體制改革”這個主旨，分條列段并列講了七點意見。各條之間無直接的聯(lián)系，屬于橫式關(guān)系，開頭處都有一個顯示段旨的小標(biāo)題。結(jié)尾處獨占一個部分，使用完整的一段文字對各級人民政府提出了加強組織領(lǐng)導(dǎo)的具體地求，與開頭處的“必要性”形成相互照應(yīng)。由于這是一份下行的“意見”，所以文中經(jīng)常出現(xiàn)“必須”、“嚴禁”、“嚴肅處罰并依法追究”、“嚴格執(zhí)行”、“切實加強”、“充分認識”、“嚴厲打擊”、“依法維護”等祈使、指令性詞語。

又如《中共中央關(guān)于進一步繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)的意見》，開端處有一個十分簡要的開頭：“在全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進程中，哲學(xué)社會科學(xué)具有不可替代的作用。必須進一步提高對哲學(xué)社會科學(xué)重要性的認識，大力繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)?！敝黧w由七大部分組成：繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)是建設(shè)中國特色社會主義的一項重大任務(wù)；繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)的指導(dǎo)方針；繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)的目標(biāo)；實施馬克思主義理論研究和建設(shè)工程；積極推進哲學(xué)社會科學(xué)管理體制改革；造就一支高水平的哲學(xué)社會科學(xué)隊伍；加強黨對哲學(xué)社會科學(xué)工作的領(lǐng)導(dǎo)。這種“分部分”寫法的“意見”，全文呈現(xiàn)“橫向”結(jié)構(gòu)，即各部分之間相對獨立，并列組成。該文第一部分是論述了這一工作的重要意義，顯然屬于務(wù)“虛”；二至六部分，提出了這一重要工作的指導(dǎo)方針、目標(biāo)及建設(shè)工程、管理體制改革、隊伍建設(shè)方面的具體要求，顯然這是務(wù)“實”；最后一個部分是講如何加強黨對這一工作的領(lǐng)導(dǎo)。全文表現(xiàn)為以“虛”帶“實”，“虛”、“實”結(jié)合。這可以說是內(nèi)容比較復(fù)雜的下行“意見”常用的一種寫作方法。

再如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極推進企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作的意見》，其主體部分由七個部分組成，第一部分是務(wù)“虛”，然后是務(wù)“實”，最后為組織領(lǐng)導(dǎo)。這種結(jié)構(gòu)的組織安排是這類“意見”的寫作的一大特色。

寫好“意見”的要領(lǐng)包括以下三點。

1．明確內(nèi)涵，區(qū)別界限。

為了準確使用“意見”，就要把握“意見”的含義，把它與其近似的“請示”、“指示”、“指示性通知”及“函”等文種嚴格區(qū)別開來。

（1）向上行文，凡屬要錢、要物、要機構(gòu)、要編制、要干部、要出境出國等問題時，要用“請示”而不能使用“意見”。“意見”與“與請示”的本質(zhì)差別在于它向上級要的不是“人、財、物”等硬件，而是“政策”、“辦法”等“軟件”。

（2）向下行文，凡屬闡明工作活動的指導(dǎo)原則，而不去較多較細地講道理、交辦法時，應(yīng)用“指示”而不用“意見”；雖也是工作中的重要問題，但不需作較多理論分析，且對下級規(guī)定性較強、要求性很具體的，應(yīng)用“指示性通知”而不用“意見”。

（3）不相隸屬機關(guān)之間相互行文，對涉及某一重要問題所提的見解和處理辦法，如屬供對方參考而不需要回復(fù)時，就用“意見”，反之，則要用“函”。

2．把握內(nèi)在，珠聯(lián)璧合。

寫“意見”不同于寫“請示”、“情況報告”、“周知性通知”與“函”，這幾個文種較多的內(nèi)在結(jié)構(gòu)上并不要求必須首先要“提出問題”，隨即“分析問題”，然后要“解決問題”。因為有的“請示”和“通知”，基本是“提出問題——解決問題”的單一內(nèi)在結(jié)構(gòu)形式；一些“情況報告”，往往是“提出與分析問題”，而不存在什么“解決問題”的內(nèi)容。但“意見”不同，特別是下行的“意見”，不僅要“提出問題”，而且要對問題作出深刻的分析，并在分析的基礎(chǔ)上，有針對性地提出解決問題的完整想法。也就是說，“意見”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)必須是“提出——分析——解決”三個“問題”的“珠聯(lián)璧合”，缺少其中任何一個“問題”，都不符合“意見”寫作的內(nèi)在規(guī)律。

3．上下有別，用語不同。

由于“意見”的行文方向不同，其用語也截然不同。上行的“意見”，要使用下級對上級匯報見解、陳述辦法的語氣，如“我們考慮”、“我們認為”、“我們建議”、“我們要求”、“我們意見”及“請”、“敬”、“望”等。下行的“意見”，則較多使用一些帶有祈使語氣表示肯定或帶有禁止語氣以示否定的指令性語氣。平行的“意見”，則要使用平等協(xié)商的語氣，多用商量、謙恭的語句，以爭得對方的理解與支持。

【例文3】

國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)

振興發(fā)展的若干意見

國發(fā)〔2012〕21號各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

贛南等原中央蘇區(qū)在中國革命史上具有特殊重要的地位。新中國成立特別是改革開放以來，贛南等原中央蘇區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，但由于種種原因，經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后，與全國的差距仍在拉大。為支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。

（以下共十一個問題四十五條，略）

國務(wù)院