過去十年，各地政府高速推進城市化進程。很多人說，目前政府壟斷城市建設(shè)開發(fā)用地的制度，有利于政府主導(dǎo)的高速城市化進程。然而，有利則有弊，這一土地制度也讓中國的城市化進程存在嚴重扭曲，從而出現(xiàn)一些讓人迷惑的現(xiàn)象：一方面，城市的人口密度反而在下降，另一方面，今日中國，即便在中小城市，都已患上了擁堵、污染等城市玻

城市土地國有條款扭曲中國城市化進程

城市土地國有條款就是1982年憲法的一個條款：“城市土地屬于國有?！痹谖覀兊耐恋胤芍卸加幸恍┫鄳?yīng)的規(guī)定，比如現(xiàn)在的《土地管理法》規(guī)定，如果要進行建設(shè)的話，必須依法申請使用國有土地。一系列關(guān)于土地、關(guān)于城市化的法律，都與憲法的城市土地國有條款有關(guān)系。

在我看來，這樣一套土地制度的安排嚴重地扭曲了中國的城市化進程，使得當代中國城市化進程呈現(xiàn)出光怪陸離的格局。

城市土地國有條款的一個基本含義就是把產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)手、土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，當成了土地用途轉(zhuǎn)換的一個前提。要把土地從原來的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的用途，轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用途，把鄉(xiāng)村的土地轉(zhuǎn)化為城市的土地，法律設(shè)置了一個前提：必須實現(xiàn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，必須把土地從原來的農(nóng)民或者農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)換成政府所有，名義上的國有。這樣的規(guī)定，導(dǎo)致中國城市化進程的諸多嚴重扭曲。

我比較了一下其他國家的法律和城市演進的歷史發(fā)現(xiàn)，這真的是一個史無前例的奇怪規(guī)定，沒有一個國家把土地的國有化與城市化捆綁在一起。現(xiàn)在的城市化的實現(xiàn)，必須以土地國有化為前提，這兩者捆綁在一起導(dǎo)致的后果之一是，城鄉(xiāng)始終處于分割的狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間的壁壘始終牢固地擋在我們的面前，因為我們在現(xiàn)在的法律框架下進行城市工商業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)，就必須先把土地變成政府的土地，然后由政府在國有土地上進行城市建設(shè)。這在事實上排斥了鄉(xiāng)村自發(fā)地進行城市化的任何可能性，城市化只能在政府指定的區(qū)域內(nèi)進行，如此，城市和鄉(xiāng)村永遠是分割的。

按照這種規(guī)定，人口、土地，都不能在城市和鄉(xiāng)村之間雙向地自由流動。比如說，北京通州區(qū)的宋莊，現(xiàn)在有很多畫家到宋莊去居住，按照亞當·斯密所說的，這是一種自然的自由狀態(tài)下的居祝隨著城市人口遷移到宋莊，宋莊理論上可以變成一個小城市，宋莊原來的鄉(xiāng)村已經(jīng)自發(fā)地實現(xiàn)了城市化，但按照我們現(xiàn)在的法律，這種可能性完全被取消了。除非宋莊這個地方被政府征地，變成國有土地，這個地方才被允許稱為一個城市，否則你雖然有城市的實質(zhì)，但是不能有城市之名。一個比較可怕的假設(shè)是：即使中國只剩下一個農(nóng)民了，這個農(nóng)民和其他的人也是完全不同的，他和他們的身份，他們的權(quán)利，能夠享受的公共服務(wù)將會完全不同，這種城鄉(xiāng)分割的局面可能將在中國永遠存在下去。

城市土地國有條款使得我們現(xiàn)在每個城市的格局，都是世界上最壞的格局。

我們現(xiàn)在感受很深,不管是北京還是杭州、西安,或者一個縣城,都是從一個中心不斷地向外一圈一圈地膨脹，北京有二環(huán)、三環(huán)……六環(huán)，未來可能還會有十環(huán)，可能把濟南都包在里面。中國幾乎每個城市都形成一個攤大餅的格局，根本的原因就在于城市土地必須國有這樣一個規(guī)定。這意味著，這個城市的發(fā)展、演進、擴展是由行政官員主導(dǎo)的。在我們這樣一個現(xiàn)實的格局中，行政官員作為個人，他的理性是有限的，他所能看到的城市發(fā)展之路，就是在現(xiàn)有的城市周圍不斷地擴張，他怎么會想到宋莊也可以建成一個城市？比如我們在座的學者愿意去北京懷柔山清水秀的地方居住，那個地方也可以變成城市，但官員不會有這樣的想法，不可能預(yù)料到這一點。他的想法可能就是沿著現(xiàn)有的城市，一層一層、一圈一圈地向外擴張。當代中國所有的城市都呈現(xiàn)這么一個環(huán)狀的、以一個中心向外擴張的格局，主要就是因為憲法規(guī)定，土地必須國有，整個城市化由行政官員主導(dǎo)。