從以上這個(gè)故事可以看出國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的制度創(chuàng)新積極作用。然而，是否因?yàn)槲沂撬鹃L故會(huì)順利很多，若是處長或普通公務(wù)員，就無能為力了呢？

顯然不是！記得早些年去海南省調(diào)研，當(dāng)時(shí)的省委書記接待我們時(shí)說，根據(jù)他擔(dān)任公安部長的經(jīng)驗(yàn)，部委里面最有實(shí)權(quán)的是處長，而經(jīng)常起重要作用的恰恰就是普通公務(wù)員！中國的行政管理，屬于自上而下的管理體制。各個(gè)部委，包括中央的各個(gè)部委和國務(wù)院的各個(gè)部委以及有關(guān)的總局和署、辦等，承擔(dān)著執(zhí)政黨和國家日常行政管理的職責(zé)。這種職責(zé)，理論上可以列出許多項(xiàng)，但歸納起來，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是意見反映。是政府領(lǐng)導(dǎo)人在形成決策過程中需要依賴部委行政人員來搜集信息、進(jìn)行評(píng)估、擬定方案，然后由領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行決策；領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)專項(xiàng)政策的講話，也往往是由相關(guān)的部委來起草，因而必然要反映部委的意見。

二是決策執(zhí)行。政府領(lǐng)導(dǎo)人決策以后，部委的公務(wù)員還承擔(dān)著執(zhí)行的職責(zé)，也就是說，一個(gè)決策如何執(zhí)行，還需要部委來具體操作。

三是日常事務(wù)的運(yùn)行和管理。遇到矛盾，如何處理，如何對(duì)地方答復(fù)，往往有較大的彈性。一項(xiàng)公務(wù)，比如向地方撥款，如果行政程序明白并且辦理得熟練，就能很快地下達(dá)地方，而如果在某個(gè)環(huán)節(jié)上的公務(wù)員辦事拖拉，則可能拖延很長時(shí)間，影響地方的行政事務(wù)安排。

這一點(diǎn)往往至關(guān)重要。在部委的體制中，部長只有幾個(gè)人，部長之下，就是各個(gè)司、局，一個(gè)部往往設(shè)有辦公廳、人事、財(cái)務(wù)和機(jī)關(guān)服務(wù)、監(jiān)察等一些綜合部門，而一個(gè)管理具體業(yè)務(wù)的司、局，則往往是十幾個(gè)人或者幾十個(gè)人。在國家機(jī)關(guān)中，因?yàn)樘幨亲顬榛镜膯挝唬庨L和全處的公務(wù)員通常坐在一起辦公，許多繁雜的公務(wù)，最終都要經(jīng)過相關(guān)的業(yè)務(wù)處來辦理。如果一個(gè)處對(duì)一件事務(wù)辦理的價(jià)值取向不同，就可能反映在所起草的文件之中，也可能反映在辦理公務(wù)的耗時(shí)長短之上，還可能反映在擬定的方案之中。

其實(shí)，政府的管理行為，最終都要落實(shí)到業(yè)務(wù)處，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)人的講話稿，也往往要由業(yè)務(wù)處來起草。這樣的行政管理方式，在許多國家很常見，這也反映了行政管理事務(wù)辦理的一些共同特性。但國外與我們不同，他們還有一個(gè)議會(huì)的公開討論過程，因而行政機(jī)關(guān)不可能如我國的作用如此強(qiáng)大。

很可能會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：最初只是一個(gè)處長堅(jiān)持了一種意見，然后層層上報(bào)和討論，最終就成為一種剛性的規(guī)定。從這個(gè)意義上說，處長的意見非常重要！