與西方國(guó)家不同，我國(guó)的公務(wù)員不分政務(wù)官與事務(wù)官，所有的公務(wù)員，都用一把尺子來(lái)量度，即執(zhí)政黨和政府的人員，甚至包括民主黨派和領(lǐng)取政府工資的人員，特別是紅十字會(huì)一類(lèi)的民間組織，全部是運(yùn)用行政級(jí)別網(wǎng)羅起來(lái)的。

所以，我們的許多政策制定以行政為主導(dǎo)，這與西方實(shí)行的決策與行政分開(kāi)的體制即決策主要由議會(huì)和政治領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)主導(dǎo)，顯然不一樣。

我們決策的基本方式，是通過(guò)大大小小的黨政文件來(lái)體現(xiàn)。而文件的起草工作主要由一般的公務(wù)人員來(lái)承擔(dān)。一個(gè)剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，如果到了一個(gè)有關(guān)的部門(mén)，需要起草相關(guān)的文件，這個(gè)新的公務(wù)員可能就是文件初稿的起草人。順便說(shuō)一句，在行政機(jī)關(guān)“能寫(xiě)”是相當(dāng)重要的。所謂“能寫(xiě)”，就是能夠起草文件，語(yǔ)言簡(jiǎn)練，格式符合公文要求，所提出的解決問(wèn)題的原則和辦法也較為妥當(dāng)。以上的決策過(guò)程，對(duì)于重要的文件，往往要廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，這樣的辦法和體制，對(duì)于凝聚社會(huì)共識(shí)，是相當(dāng)有效的。

在傳統(tǒng)社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特別是動(dòng)員體制中，社會(huì)事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，社會(huì)管理方法主要是由上而下灌輸理念，下級(jí)和社會(huì)對(duì)于政策的理解往往通過(guò)“深刻領(lǐng)會(huì)”上級(jí)文件精神來(lái)進(jìn)行。幾千年的管理體制甚至形成了這樣一種理念，皇帝的圣旨和最高領(lǐng)導(dǎo)

人的意見(jiàn)永遠(yuǎn)是正確的，問(wèn)題總出在是地方官員這樣的“歪嘴和尚”把經(jīng)給念歪了。

在目前的情況下，文件的原則相當(dāng)多，需要依賴(lài)一般公務(wù)員處理時(shí)的具體掌握，結(jié)果就會(huì)因人而異，特別是會(huì)因部委的一個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)于政策的掌握標(biāo)準(zhǔn)和行為方式而異。所謂“權(quán)”，主要是指辦理公務(wù)的一個(gè)特點(diǎn)，即辦理與不辦理、辦理的時(shí)間早與晚、辦理的程度大與小。如果一個(gè)行政處掌握著相關(guān)的資金撥付，這樣的權(quán)力就相當(dāng)大了。如果一個(gè)業(yè)務(wù)處管理標(biāo)準(zhǔn)制定，那就可能關(guān)系到一個(gè)行業(yè)的規(guī)范。

比如，為什么非公募基金會(huì)每年必須將當(dāng)年捐贈(zèng)收入的8%、公募基金會(huì)將年度捐贈(zèng)所得的70% 用于捐贈(zèng)支出？這樣的規(guī)定可能并不是基金會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人參與和廣泛社會(huì)討論的結(jié)果，或許就僅僅因?yàn)樽畛跄澄粡?qiáng)勢(shì)的處長(zhǎng)堅(jiān)持一種意見(jiàn)，所以最終成為了一種制度。由于中國(guó)的行政體制的特殊性，國(guó)家機(jī)關(guān)的處室客觀上在政策制定和推廣方面有著重要的作用。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，如果國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員能夠有意識(shí)地改進(jìn)自己的管理行為，僅僅調(diào)整案頭工作的一個(gè)小細(xì)節(jié)，就能夠推動(dòng)一項(xiàng)政策產(chǎn)生全面的創(chuàng)新。

我作為一個(gè)資格較老的司長(zhǎng)能夠推動(dòng)的事情，其實(shí)一個(gè)普通的公務(wù)員，特別是處長(zhǎng)，也是有可能做到的?？梢哉f(shuō)，這的確是中國(guó)行政制度所特有的結(jié)構(gòu)。