實事求是地說，上級的政策，到地方會走樣，這已經(jīng)是一個較為普遍的現(xiàn)象。人們常說“上有政策，下有對策”，為什么會如此呢？其實，下有對策，關鍵時刻往往能起到意想不到的作用。別再把地方利益和個人利益作為負面詞匯我至今仍難以忘記1972 年秋發(fā)生的一件事。

那年，我18 歲，已經(jīng)是村里年輕的民辦教師了。有一天，大隊要我到人民公社開會，公社書記傳達了上級文件，要求村里的農(nóng)民都要大唱《國際歌》，公社要進行大檢查。作為民辦教師，我第一次代表我們大隊去公社開會，一聽說上級要檢查，就很緊張，趕快回到村里跟大隊支部書記匯報。支部書記聽了以后，告訴我別著急，等等再說。結果，幾個月過去了，并沒有檢查活動，我們村的農(nóng)民也沒有學唱《國際歌》，上級的指示就停滯在指示上，沒了下文。

對于這件事，我一直心存疑問。作為一個年輕人，第一次參加基層政府的公務活動，覺得應該嚴格按照上級指示來落實，可老成的支部書記則把上級指示不當回事。我開始竟然覺得農(nóng)民文化素質(zhì)還太低，不知道唱《國際歌》的重要意義。

隨著年齡增長，我的認識有了轉(zhuǎn)變。你說基層能夠這么簡單地就跟著相信嗎？難道問題只是下層的應付嗎？看來，村支部書記自有他的智慧，他不讓農(nóng)民跟著受折騰，他的拖延有其道理。其實，人民公社的干部也知道這是不用認真辦理的事情，也不可能來檢查。大家實際上是在進行集體抵制，是在避免讓農(nóng)民受害，有著很強的合理性，因而也相當成功。

1994 年初，我在哈佛大學做訪問學者。有一次，許多中國學者在哈佛大學醫(yī)學院教授肖慶倫家中聚餐，其中一項活動是聽許成鋼先生談中蘇體制比較研究的成果。他的結論使我震驚：中國能夠改革成功，主要是中國有一定的“諸侯經(jīng)濟”，地方有能權變的傳統(tǒng)，因而避免了蘇聯(lián)的失敗性改革，而蘇聯(lián)是真正地完全聽從中央，下級沒有多大的權變空間。我的傳統(tǒng)理念受到了一次沖擊，原來，應付“上面”不一定都是壞事，從體制上看也有一定的合理性。

到了民政部工作以后，我直接參與了包括我自己在內(nèi)的年輕人擬定文件的過程，體會到我們的許多文件并不是那么完美無缺，有的甚至存在嚴重缺陷。

因為，我國的決策體制有一個很大的特性，就是地方意見的表達渠道不夠暢通，許多有經(jīng)驗的地方領導人很難通過公開討論來表達他們的真實想法，而憑基本經(jīng)驗他們又知道許多東西行不通，結果就只能采取虛與委蛇的辦法。從這個角度看，下有對策是積極的一面。

消極的一面自然也隨之而來，因為人們都有自身的利益需求，于是，如何利用權變的技巧，來對付“上面”一些有合理性的政策，也成了一種流行的辦法。上有政策，下有對策，正面與負面的東西同時存在，主要是一種體制性作用。