通過討論機關(guān)的用人制度，我們不難發(fā)現(xiàn)中國行政機關(guān)的特殊性。最基本的表現(xiàn)就是，高級領(lǐng)導(dǎo)人通常由一般公務(wù)員做起，然后一個級別再一個級別地晉升，不能進行大的跳躍，越級提拔通常被認為是不正常的現(xiàn)象。這就是政治與行政的合一。與許多國家不同，我們的行政機關(guān)往往是政治和行政合一型的組織。行政機關(guān)有著很強的政治功能，政治與行政密切結(jié)合，這是我國的一大特色。政治與行政的合一，會賦予機關(guān)雙重職能，即政治職能和行政職能。政治職能是要聯(lián)系社會，判斷社會問題，分析趨勢。政治就要有人事的組織，人際關(guān)系的培養(yǎng)，團隊利益的保護與擴大，特別是團隊內(nèi)部的效忠意識培養(yǎng)等。而行政職能則需要中立，需要按照法律來不偏不倚地辦理公共事務(wù)。行政事務(wù)的公正性即使在中國古代也是一種通則，有的官員按照法律來判決甚至懲罰皇帝的親屬，皇帝也并不因此而怪罪這樣的官員。

不過，由于公共事務(wù)不發(fā)達，古代政治與行政基本不分，但是，古代所發(fā)明的科舉制度，還是較為妥善地處理了政治與行政的劃分問題。所謂“七品芝麻官”，就是說，七品官員，已經(jīng)屬于較低級別。而在縣衙之內(nèi)，還有一定的文吏。大體上，通過科舉考試產(chǎn)生的狀元、秀才、舉人等，才可以成為政治性的官員，而一般有文化的人，則擔(dān)任文吏。所以，在中國古代，行政機構(gòu)之中，官與吏之間還是有明確區(qū)分的。不過，區(qū)分的制度主要是通過科舉而不是選舉。中國自從1949 年之后倡導(dǎo)革命傳統(tǒng)，官與吏的區(qū)分自然取消。但是，既然要管理一個巨大的國家，自然就需要政治與行政的領(lǐng)域。如何建立起新的政府管理系統(tǒng)？ 1954 年，隨著憲法的制定，一種新的官員級別制度產(chǎn)生，稱為“三十級的干部制度”，即按照一定的資歷和能力來劃分官員的級別，一級最高，三十級最低。在這個職級系統(tǒng)中，十三級以上即為高干。而在以后的年代中，由于階級斗爭不斷，行政系統(tǒng)的政治化傾向極為嚴重，但職級的制度還是得到保留。直到1985 年，這樣的工資待遇制度才被廢除，而采用了以職務(wù)為惟

一標志級別的制度，即科、處、局、部等制度，政治領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也納入到了這一系統(tǒng)，如縣處級、省部級等。將政治與行政合一，出現(xiàn)了機關(guān)的政治化，特別是用人制度的政治化。政治上可以“一朝天子一朝臣”，行政機關(guān)決不能這樣。因為行政事務(wù)是技術(shù)性的管理，特別是供水、供電和交通運輸?shù)汝P(guān)系到人民日常生活的事務(wù)，不可能因為一個領(lǐng)導(dǎo)人的更換就要將規(guī)則全部更新，這就需要熟悉業(yè)務(wù)的人員。而由于機關(guān)的政治化傾向，就出現(xiàn)了一個普遍的用人規(guī)則：誰是誰的人，就要聽誰的話。我在機關(guān)服務(wù)的經(jīng)歷中，經(jīng)常聽到這樣的討論。許多好心的人也勸我注意用自己的人。其實，誰是自己的人？我仔細想了想，在國家機關(guān)中，真正有親屬關(guān)系的很少。所謂自己的人，除了極個別理念相同或者志趣相投的以外，其實是經(jīng)常和領(lǐng)導(dǎo)交往的人或者說為領(lǐng)導(dǎo)辦理一些個人事務(wù)的人。在行政機關(guān)中，這些關(guān)系多屬職務(wù)或崗位行為。如果離開了一定的職務(wù)和崗位，這樣的工作關(guān)系就會中斷。