差異化探究 上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院講師 黃蘇萍

—— 問題提出

積分制管理是中國戶籍制度改革過程中一種新的制度設(shè)計(jì)和制度載體。新的制度設(shè)計(jì)并非憑空產(chǎn)生，而是在原有的戶籍制度改革基礎(chǔ)上的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。中國戶籍制度變遷過程是與中國工業(yè)化和城市化發(fā)展階段相聯(lián)系的。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代為支持重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略而實(shí)施的“城鄉(xiāng)分治”，到改革開放以后與人口流動(dòng)和資源配置市場(chǎng)化的逐步適應(yīng)，中國的戶籍制度從封閉的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向開放的一元化格局轉(zhuǎn)變。也就是說在這個(gè)過程中戶籍制度最初只是一種人口的登記管理制度，用以識(shí)別公民身份、親屬關(guān)系、法定住址等。隨著中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，它逐漸被賦予了很多新的功能，發(fā)展為一種身份甄別機(jī)制，成為政府實(shí)行的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等）差別性分配的制度載體。到改革開放后，尤其自20世紀(jì)90年代形成民工潮之后，農(nóng)民工總規(guī)模加快增長，外出6個(gè)月及以上的農(nóng)民工從2003年的114億增加到2013年的23億。在2000年人口普查時(shí)，把城市人口的定義修正為在城市居住6個(gè)月及以上常住人口，龐大的農(nóng)民工及家屬構(gòu)成了提高城市化水平的主要成分，2012年中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到526%，也就是說有大約7億中國大陸人口是城鎮(zhèn)中的常住人口。在這7億人口中，還包括近2億的農(nóng)民工群體。由于沒有城鎮(zhèn)戶口，他們也沒有均等地享受城市社會(huì)福利或公共服務(wù)，這么龐大的“二等公民”群體，很不利于社會(huì)安定（陳金永，2013）。為此，全國諸多地區(qū)近年來都在致力于戶籍制度的改革，以期從封閉的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向開放的一元格局轉(zhuǎn)變。

至今戶籍制度改革的模式可以說多種多樣，歸納起來大致有兩種：一是統(tǒng)一轉(zhuǎn)換制，即實(shí)行統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理，統(tǒng)一以“居民戶口”取代“農(nóng)業(yè)”“非農(nóng)業(yè)”戶口，給予居民基本一致的權(quán)利和福利，河北、遼寧、四川等十多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺(tái)了此種改革措施。二是條件準(zhǔn)入制。以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為改革目標(biāo)，以條件積分為推進(jìn)途徑，對(duì)城市流動(dòng)人口實(shí)行有選擇的準(zhǔn)入。各地根據(jù)自己的人才需求、財(cái)政承受能力和發(fā)展目標(biāo)設(shè)置一定的準(zhǔn)入門檻，把具有固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源等作為在當(dāng)?shù)芈鋺舻臈l件，有選擇性地引進(jìn)所需人才，以應(yīng)對(duì)本地勞動(dòng)力的供求矛盾，提高本地勞動(dòng)力的整體質(zhì)量，促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。這是大多數(shù)人口流入地區(qū)的地方政府所采取的改革路徑，比如重慶以對(duì)外來流動(dòng)人口務(wù)工經(jīng)商的時(shí)間要求、購房與投資標(biāo)準(zhǔn)以及納稅數(shù)額等作為入戶的門檻條件，而這些條件也并非可望而不可即。廣東推行了積分制，即將入戶條件以及分享城市公共資源福利的條件細(xì)化為連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎(jiǎng)等級(jí)、計(jì)劃生育、遵紀(jì)守法等多項(xiàng)指標(biāo)，并賦予相應(yīng)分值，門檻明確且量化。

居住證積分制嘗試淡化戶籍與福利的聯(lián)系，類似于一種剝離式的戶籍改革制度，積分管理實(shí)質(zhì)上是將戶籍附帶的福利和權(quán)利逐漸剝離，使戶籍管理功能回歸本位，即使戶籍管理從審核體制過渡到登記體制，使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯(lián)系。戶籍制度若從“完全的控制體制”回歸“登記體制”，中間要經(jīng)歷較長的過渡控制期。過渡期內(nèi)需要從“選擇型制度”過渡到“普惠型制度”（彭希哲等，2009），即指在城市社會(huì)的總體承受能力相對(duì)不足的情況下，按照“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的原則，逐步減少與身份相關(guān)的福利，擴(kuò)大通過貢獻(xiàn)和承擔(dān)義務(wù)所獲得福利的通道。只有降低戶籍的“含金量”，改變戶籍上附加的教育、社保、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面的不公平政策和錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)利益格局，才有可能建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，人口自由流動(dòng)遷移才能有希望。