第一章　發(fā)達(dá)國家和地區(qū)社會管理制度

第一節(jié)　美國社會管理制度

美國是目前世界上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平最高的國家之一，其社會管理制度走在了世界前列。美國的社會管理制度是美國整個政治制度的一部分，其民主共和政體和聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)，對社會管理制度具有極其重要的指導(dǎo)作用。美國總統(tǒng)是由公民直接選舉產(chǎn)生，因此每一屆總統(tǒng)都將社會管理作為施政的主要內(nèi)容，每一級政府都將社會管理作為政府的主要職能，推動了美國政府社會管理、社會保障和社會工作制度等社會管理制度的不斷發(fā)展。

一、美國社會管理的“三只手”

社會管理，顧名思義，就是通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。這既是彌補(bǔ)“市場失靈”的必然要求，也是協(xié)調(diào)各種矛盾與沖突的必要前提。社會管理主要是以行政強(qiáng)制為基礎(chǔ)，以法律為保障，對社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和約束，政府在其中起主導(dǎo)作用。美國國土遼闊、人口眾多、國情復(fù)雜、歷史不長，但其發(fā)展成就舉世矚目，其社會管治方法也引人關(guān)注。在美國社會管理文化當(dāng)中最富有特色、最成功的是注重發(fā)揮好三個方面的重要作用，即政府的公共管理作用、宗教信仰的教育引導(dǎo)作用和非營利組織的協(xié)調(diào)服務(wù)作用。把這三方面的作用概括為“三只手”，即政府之手、上帝之手和民眾之手。

1.政府之手

政府之手，主要是指通過建立健全較為完備的社會保障制度，并充分運(yùn)用財(cái)政支出的傾斜手段，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面有效調(diào)和社會矛盾。美國的社會保障制度始建于20世紀(jì)30年代，是羅斯福總統(tǒng)實(shí)施“新政”的重要組成部分。1935年，美國國會通過了《社會保障法》。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展完善，美國已建立起一套從出生到死亡的較為完備的社會保障體系。美國的社會保障制度內(nèi)容廣泛，包括社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救濟(jì)三個部分。其保障來源也由三部分組成，即聯(lián)邦政府實(shí)施的社會保障、州和地方政府實(shí)施的社會保障、團(tuán)體和私人組織實(shí)施的員工保障計(jì)劃。這其中，社會保險(xiǎn)是最重要的，它包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。美國的社會保障制度的實(shí)施，使得美國基本上做到了人人有飯吃、有衣穿、有房住、有病治。在實(shí)施過程中，美國的這一制度在不斷地改革和完善。20世紀(jì)70年代以來，政府通過政策調(diào)整和改革，使這一制度出現(xiàn)了新一輪的變化，體現(xiàn)了和羅斯福新政不大相同的政策模式。它雖然承繼了新政加強(qiáng)聯(lián)邦政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)和實(shí)行福利保障社會化的基本精神，但著重注意的是要糾正新政以來的改革弊端，并在新的條件下，吸收了胡佛強(qiáng)調(diào)發(fā)揮州和地方作用，限制聯(lián)邦政府在福利等方面干預(yù)過度的做法。從改革的內(nèi)容看，稅收政策以減稅為主，偶爾局部增稅；貨幣政策和以前的膨脹貨幣不同，以緊縮貨幣、控制膨脹為主；財(cái)政政策以控制財(cái)政赤字，爭取相對平衡預(yù)算為主；社會保障政策和60年代的擴(kuò)大社會福利規(guī)模和開支不同，以控制社會福利規(guī)模和糾正社會福利保障的弊端，強(qiáng)調(diào)州和地方發(fā)揮作用為主；經(jīng)濟(jì)管理體制政策以放松管制、鼓勵民營化為主；工資、物價和生產(chǎn)增長的協(xié)調(diào)受到了更多的重視；更加重視能源政策、環(huán)境保護(hù)政策和高科技發(fā)展政策。在社會福利政策上，從擴(kuò)大到相對收縮，從以失業(yè)、老年為重點(diǎn)到著力解決醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助，以及以低收入年輕母親和撫養(yǎng)未成年子女為重點(diǎn)的家庭福利，從單純性救濟(jì)到工作福利。

與此同時，自20世紀(jì)70年代越戰(zhàn)結(jié)束以后，美國各級政府進(jìn)行社會管理的一個突出特點(diǎn)，就是通過比較合理的公共服務(wù)項(xiàng)目支出，實(shí)現(xiàn)社會資源和財(cái)富的有效調(diào)節(jié)，緩和社會矛盾。其財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)最明顯的特征是老年保障、醫(yī)療保障、教育、低收入補(bǔ)貼、公共福利等服務(wù)型項(xiàng)目，以及消防和治安等社會管理項(xiàng)目占很大的比重。如2004年美國聯(lián)邦政府的財(cái)政支出共22922億美元，其中45％用于社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，而用于行政公務(wù)的費(fèi)用只占總支出的10％。紐約州的情況也大致如此，紐約州的地方政府包括57個縣，62個市，932個市鎮(zhèn)，554個村莊，701個學(xué)區(qū)和871個消防區(qū)。2004年紐約的縣、市（不包括紐約市）、市鎮(zhèn)、村莊、學(xué)區(qū)以及消防區(qū)等共支出590億美元。其中大部分支出用在公立學(xué)校校區(qū)上（占整個支出的48％，即290億美元）?？h是美國公共醫(yī)療補(bǔ)助和收入補(bǔ)助系統(tǒng)的地方政府承擔(dān)者，其支出占了整個支出的31％，超過了180億美元。這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為解決民眾的生存、安全、教育和醫(yī)療等基本生活需求提供了保障，從一定程度上調(diào)和了社會各階層的矛盾，保證了整個社會的相對穩(wěn)定。

2.上帝之手

上帝之手，主要是指通過發(fā)揮宗教中的積極因素作用，營造有利的宗教道德土壤，從思想文化層面有效地穩(wěn)定民眾思想。美國是宗教大國，宗教的影響無處不在。維吉尼亞大學(xué)宗教系教授彼得奧克斯博士認(rèn)為，在美國，宗教的最大貢獻(xiàn)是教育公眾并塑造公眾道德感，使他們成為有道德的公民。宗教就像人的精神家園，人在宗教中獲得深刻精神體驗(yàn)，被崇高、大于自己的存在感動。資料顯示，在今天的美國，每10個人中就有9個人自稱相信上帝，有8個人認(rèn)為宗教對他們的生活非常重要，有7個人屬于某個宗教組織，有大約6個人每天祈禱，有一半以上的人認(rèn)為上帝是美國民主的道德引導(dǎo)力量，有4個人每周去教堂，一半以上的成年人參加過宗教組織的慈善服務(wù)活動或做過志愿者，大多數(shù)美國人的婚禮在教堂舉行；全國有30多萬座教學(xué)寺廟遍布城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)；85％以上的私立中小學(xué)校的學(xué)生就讀于教會學(xué)校；全國有1200多家宗教廣播電臺播放宗教節(jié)目，宗教報(bào)刊達(dá)到5000多種；在美國的鈔票上赫然印著“我們信仰上帝”，國歌里也有“上帝保佑美國”的歌詞等，可以講，美國人生活的各個方面都和宗教有著密切的關(guān)系。從精神世界角度看，上帝是美國民族的精神食糧；從道德標(biāo)準(zhǔn)角度看，上帝是美國民族的價值尺度；從理性追求角度看，上帝是美國自由主義的保護(hù)神；從哲學(xué)倫理角度看，上帝是美國實(shí)用主義的精神基礎(chǔ)；從國家體制角度看，上帝是美國政治制度的道德屏障；從民族關(guān)系和對外關(guān)系角度看，上帝是美國民族主義的力量源泉。造就和支撐美國文明的精神力量就是上帝。

上帝是美國文明大廈的精神支柱，是美國民族不可動搖的信仰。美國政府推崇宗教信仰自由，宗教在美國根深蒂固、影響廣泛，形成了廣泛而強(qiáng)大的宗教道德基礎(chǔ)。正是這一宗教文化因素，美國才得以在來自世界各地各種背景的移民及其后裔組成的復(fù)雜社會里，形成自己的價值觀和凝聚力。特別是從宗教信仰中孕育出的民眾誠信、向善和保持道德底線的思想，對美國的社會管理帶來了極其重要的影響，這是審視美國不能忽視的重要方面。美國社會中最大的群眾性組合是以宗教團(tuán)體形式出現(xiàn)的各種各樣的教會，教會真正掌握的重要資源是其看不見但卻無法估量的社會資本。正是依靠巨大的社會資本，宗教得以對美國社會的各個方面發(fā)揮影響。盡管美國是一個政教分離的國家，但美國政府充分有效地利用宗教來管理社會，成為美國社會管理的一個突出特點(diǎn)。

3.民眾之手

民眾之手，主要是指通過發(fā)揮眾多的非營利組織的協(xié)調(diào)和橋梁作用，提供政府做不到、做不好的服務(wù)，從民眾自治層面提升社會管治水平。美國社會管理的另外一個突出特點(diǎn)是，在許多國家由政府提供的服務(wù)，在美國卻由非營利組織和私人提供。非營利組織，也叫第三部門，其特點(diǎn)是獨(dú)立于政府之外、非營利、自律、志愿性等。有關(guān)資料顯示，美國的非營利組織有140多萬個，包括150多種類型，覆蓋眾多領(lǐng)域。非營利組織的功能十分廣泛，主要包括：技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新、支持特定群體或特定地區(qū)的利益、提供憲法禁止政府從事的服務(wù)、監(jiān)督政府與市場、充當(dāng)政府與商業(yè)部門的中間人、支援國外項(xiàng)目、滿足社會多元化需要等。在美國社會管理過程中，主要是通過政府贈款、合同分包等方式將很多公共服務(wù)項(xiàng)目交由非營利組織運(yùn)作；非營利組織還承擔(dān)著一些公共管理的職能，從而使政府?dāng)[脫了因直接提供公共服務(wù)而形成的大量具體事務(wù)的重負(fù)。

同時，非營利組織可使公民廣泛的參與社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，一定程度上可以代表民眾的意愿和利益，促使政府傾聽民眾對有關(guān)問題的意見、建議，幫助政府提高效率，促使政府官員對人民負(fù)責(zé)。美國民眾相信，非營利組織可以提供政府提供不了的服務(wù)。非營利組織提供的服務(wù)得到了廣大民眾的歡迎和信賴，非營利組織在全部社會服務(wù)中的比例相當(dāng)高。政府可以提供資金、調(diào)動部隊(duì)求援、提供必要的物資，但它不能提供更具體的服務(wù)，諸如遭受災(zāi)害人群的心理康復(fù)、社會關(guān)系重建等，而非營利組織可以做到，非營利組織可以通過各種服務(wù)，包括志愿服務(wù)，在人們之間建立起相互信任的網(wǎng)絡(luò)，形成社區(qū)組織和社會關(guān)系。因此，擁有數(shù)量眾多、種類齊全、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、服務(wù)到位的非營利組織，是美國得以成功發(fā)展的至關(guān)重要因素之一，是美國社會管理又一只無形的有力之手。

二、美國的社會保障制度

在20世紀(jì)30年代，美國社會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)并引發(fā)社會動蕩。1932年11月羅斯福當(dāng)選為美國總統(tǒng)，為緩和矛盾，羅斯福采取了一些措施，成立了聯(lián)邦緊急救濟(jì)署，國會向聯(lián)邦緊急救濟(jì)署撥款5億美元，由各州實(shí)施救濟(jì)。1935年美國政府制定和頒布了《社會保險(xiǎn)法》，奠定了現(xiàn)代美國社會保障制度的格局和基礎(chǔ)，美國開始實(shí)行由政府主導(dǎo)的社會保障制度，逐漸建立起一個由中央政府管理的社會保障體系，從此美國社會保障制度得以在全國范圍內(nèi)建立起來。美國社會保障制度成為影響美國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要因素，發(fā)揮了美國社會生產(chǎn)力發(fā)展保護(hù)器、穩(wěn)定美國社會需要安全閥和美國各階層及利益集團(tuán)調(diào)整關(guān)系調(diào)節(jié)器的作用。

美國的社會保障制度主要由社會保險(xiǎn)和社會福利兩部分組成，涵蓋就業(yè)和失業(yè)、老年福利、健康醫(yī)療、教育福利、住房福利，以及婦女兒童、傷殘人員、退伍軍人安置、社會環(huán)境和少數(shù)族裔，影響著美國經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活等各個方面。目前美國社會保險(xiǎn)和福利支出占GDP的7％左右，有近4800萬的美國人享受著社會保障福利，有2／3的美國老年人收入的一半來自社會保障，其中有20％的美國退休人員將社會保障福利作為唯一的收入來源。

美國的社會保障由政府管理的社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，主要是美國社會保障署、勞工部、人類健康與社會服務(wù)部負(fù)責(zé)；半官方性質(zhì)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如藍(lán)十字、藍(lán)盾，以及商業(yè)保險(xiǎn)公司等很多不同的部門來分別管理。美國社會保險(xiǎn)制度主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、工傷事故保險(xiǎn)等幾大體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系分為國家強(qiáng)制性保險(xiǎn)、私營企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、個人儲蓄性保險(xiǎn)三個層次，是美國社會保險(xiǎn)的主體，屬強(qiáng)制性保險(xiǎn)，其資金支出約占社會保險(xiǎn)支出的80％；醫(yī)療保險(xiǎn)在國家層面沒有一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)體系，主要方式有兩種：

一是雇主為他們的雇員及其被供養(yǎng)人提供的醫(yī)療保險(xiǎn)，稱為私營醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃；二是政府為老年人、殘疾人和一些窮人提供的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助計(jì)劃；失業(yè)保險(xiǎn)由國會通過立法授權(quán)各州政府建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，美國社會保障法鼓勵各州建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，由各州政府進(jìn)行管理失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)，通過社會保險(xiǎn)工薪稅來籌集資金；工傷事故保險(xiǎn)主要為因工受傷或患有職業(yè)病暫時不能工作的職工提供醫(yī)療和收入損失補(bǔ)償，以及為因工受傷造成殘疾的職工、因工死亡職工的遺屬按月發(fā)放津貼，該項(xiàng)費(fèi)用完全由雇主承擔(dān)，補(bǔ)償方式一般分為現(xiàn)金賠償和醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助兩個方面。

美國政府提供的社會福利項(xiàng)目主要包括住房保障、教育保障和公共援助三個方面。住房保障，一是擴(kuò)大房屋抵押貸款擔(dān)保，人們買房時支付一小部分現(xiàn)款，其余部分以房屋為抵押向銀行或儲蓄放款協(xié)會貸款支付；二是提供低租金的公共住房，公共住房的租金不到一般住房租金的一半；三是提供低利率建房貸款，該項(xiàng)計(jì)劃鼓勵私人投資中低收入家庭公寓住宅的修建。教育保障，一是美國各州實(shí)行義務(wù)教育，各州都創(chuàng)辦了收費(fèi)較低的公立州立大學(xué)，各大學(xué)均設(shè)有獎學(xué)金和助學(xué)金制度，聯(lián)邦政府對全國的在校大學(xué)生提供貸款項(xiàng)目和各種補(bǔ)助、獎學(xué)金和各種工作機(jī)會等幫助項(xiàng)目；二是積極發(fā)展針對成年人、在職者、失業(yè)者等的各種職業(yè)教育、培訓(xùn)和工作鼓勵計(jì)劃。美國政府相繼設(shè)立了技能培訓(xùn)、創(chuàng)造工作機(jī)會、工作服務(wù)和職業(yè)恢復(fù)四大援助項(xiàng)目。技能培訓(xùn)項(xiàng)目包括脫產(chǎn)和在職培訓(xùn)，參加者主要為貧困的中學(xué)生、失業(yè)者和技術(shù)過時的工人。創(chuàng)造工作機(jī)會項(xiàng)目即美國人通常所說的公共服務(wù)就業(yè)項(xiàng)目或工作經(jīng)歷項(xiàng)目。工作服務(wù)項(xiàng)目主要是幫助能夠參加就業(yè)的窮人尋找工作機(jī)會和各種培訓(xùn)項(xiàng)目，其服務(wù)對象中有數(shù)以百萬計(jì)的窮人。職業(yè)恢復(fù)項(xiàng)目是指為包括窮人在內(nèi)的身心有障礙的人提供各種再就業(yè)服務(wù)。

公共援助包括對沒有投保的65歲以上的老人、殘疾人補(bǔ)助的傷殘福利金、對撫養(yǎng)未成年子女家庭的補(bǔ)助、對兩年沒找到工作的失業(yè)者提供的失業(yè)救濟(jì)金、對低收入家庭發(fā)放的食品券補(bǔ)貼、為保護(hù)和增進(jìn)孕婦及兒童的健康提供健康服務(wù)、對過于擁擠的家庭發(fā)放的住房補(bǔ)貼等。形成一整套分類式的公共援助制度，這是美國政府向低收入者提供的社會救濟(jì)性質(zhì)的救助措施，公共援助的資金來源是政府的財(cái)政撥款，由政府統(tǒng)一管理。

美國社會保障制度的建立是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會危機(jī)為背景，在凱恩斯主義的指導(dǎo)下建立起來的。凱恩斯主義從擴(kuò)大再生產(chǎn)的角度出發(fā)，主張通過擴(kuò)張性財(cái)政政策大幅提高社會福利水平，用舉債方法擴(kuò)大政府支出，承擔(dān)公共事業(yè)投資，承擔(dān)社會福利責(zé)任，對生活在貧困線以下的人實(shí)行社會救濟(jì)?！霸趧P恩斯理論基礎(chǔ)上建立的美國社會保障制度被稱為保障型社會保障制度，在該制度模式中，政府、企業(yè)和個人都是責(zé)任主體，在不同的保障項(xiàng)目中扮演不同的角色，如在社會保險(xiǎn)中，企業(yè)和個人是主要繳稅人或繳費(fèi)人，政府充當(dāng)最后責(zé)任人；在社會救濟(jì)、社會福利中，政府是最主要的責(zé)任人?！泵绹@種政府主導(dǎo)的社會保障在維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，調(diào)節(jié)美國經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行狀況，提高經(jīng)濟(jì)社會資源優(yōu)化配置等方面發(fā)揮了重要作用。

三、美國的社會工作制度

社會工作在美國已經(jīng)有一百多年的歷史，剛開始是從事解決失業(yè)、貧困、疾病等社會問題的志愿活動，之后演變?yōu)樘厥饩葷?jì)部門的一種有報(bào)酬的工作，繼而美國的大學(xué)紛紛建立社會工作專業(yè)，培訓(xùn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的在職工作人員，到20世紀(jì)50年代美國社會工作的兩大專業(yè)協(xié)會——美國社會工作者協(xié)會（NASW）和美國社會工作教育委員會（CSWE）的成立，標(biāo)志著美國社會工作成為一項(xiàng)職業(yè)。目前美國的社會工作已經(jīng)發(fā)展成為一項(xiàng)比較成熟的正式職業(yè)，作為傳遞社會福利和社會服務(wù)的載體，貫徹政府的相關(guān)社會政策，順應(yīng)社會的需求解決社會突出問題，為有需要的社會公眾特別是弱勢群體提供專業(yè)服務(wù)，幫助人們解決所遇到的各種問題，改善人們的生活狀況。隨著社會工作專業(yè)教育和實(shí)踐的深入推進(jìn)，社會工作逐漸被社會所普遍接受和認(rèn)同，獲得了廣為人知、受人尊敬的社會地位，為美國社會的穩(wěn)定發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。按照美國聯(lián)邦政府統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，全美共有社會工作者56.2萬人，在社會福利和社會服務(wù)等公共事務(wù)領(lǐng)域開展了大量的社會工作，成為美國社會管理的一支重要力量。