第一章 導(dǎo) 論

第一節(jié) 政府會計改革的動力

1.1.1 西方國家政府會計改革的動力

自20世紀(jì)70年代開始，西方發(fā)達(dá)國家遭遇到第二次世界大戰(zhàn)后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機和財政危機，從而推動了新公共管理運動的興起。新公共管理運動引起一系列深刻的政府管理理念的變革，如對國有企業(yè)進(jìn)行私有化以限制政府對市場的干預(yù)，對地方政府下放權(quán)責(zé)以清晰界定中央和地方政府的職能范圍，在政府管理中引入企業(yè)競爭機制以提高政府效率，等等。政府會計的權(quán)責(zé)發(fā)生制改革是其中重要的改革內(nèi)容之一。當(dāng)時，美國一些大城市的財政出現(xiàn)嚴(yán)重危機，而政府卻無法提供清晰的揭示問題嚴(yán)重程度的財務(wù)報告。于是，一些民間會計師事務(wù)所、政府官員和學(xué)者引領(lǐng)起一次要求政府向社會提供反映全面財務(wù)狀況的、按照權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)編制的資產(chǎn)負(fù)債表的政府會計改革運動，在美國被稱作“第三次政府會計改革浪潮”。

20世紀(jì)80年代，這種改進(jìn)政府會計的浪潮從美國蔓延至加拿大、澳大利亞和新西蘭，在20世紀(jì)90年代蔓延至英國。在這些國家的改革理念影響下，世界銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織開始向發(fā)展中國家和東歐市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家推薦英美的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計模式，使政府會計改革成為新公共管理運動中一股席卷世界的潮流。

1.1.2 我國政府會計改革的時機與動力分析

1.1.1.1 政府會計改革的時機分析

隨著我國1992年市場經(jīng)濟(jì)體制改革地位的確立及隨后實施的一系列改革措施，如國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模與布局的調(diào)整、現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、稅制改革及中央與地方政府的分稅制財政體制改革等，財政部也進(jìn)行了諸如進(jìn)行部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中收付制度和政府采購制度等為主要內(nèi)容的預(yù)算管理體制配套改革，建立了包括總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計“三位一體”的預(yù)算會計體系，完成了由計劃經(jīng)濟(jì)體制下簡單地反映財政資金來源及使用的預(yù)算會計向市場經(jīng)濟(jì)體制下的預(yù)算會計體系轉(zhuǎn)化。這些變革都具有非常重大的意義，為政府會計適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的下一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前在市場經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入深水區(qū)，需要更為系統(tǒng)和深刻的變革時期，財政體制包括政府會計正面臨著新的挑戰(zhàn)與機遇。

國外的政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制變革，是由對政府預(yù)算資金的反映擴展到對政府所有經(jīng)濟(jì)活動及其后果的全面反映，是由預(yù)算會計向政府財務(wù)會計的轉(zhuǎn)變，其牽涉范圍的廣度和影響深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國預(yù)算會計改革。20世紀(jì)末，我國政府財政部門開始關(guān)注、引介國外政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的相關(guān)成果，推動學(xué)者們結(jié)合我國政府會計的現(xiàn)實問題進(jìn)行研究。由于以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告制度已經(jīng)成為國際公認(rèn)的公共財政管理發(fā)展方向，我國財政部于2010年年底啟動了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作，但因沒有日常的核算數(shù)據(jù)，因此只是將一部分預(yù)算會計的結(jié)果調(diào)整出年末余額，由于數(shù)據(jù)不全面，所以很難反映政府真實的財務(wù)狀況，起到的是一種嘗試和試驗作用。由此看來，我國的政府權(quán)責(zé)發(fā)生制改革尚處于觀察、研究和嘗試階段，難說真正開啟。

從20世紀(jì)末至今，世界發(fā)生了三次波及面很廣的經(jīng)濟(jì)危機，即亞洲金融危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機和美國次貸危機，它們的發(fā)生都與政府債務(wù)有直接或間接的關(guān)系，最終都可能會演化為財政危機。而經(jīng)濟(jì)的全球化日益將一個國家或地區(qū)與世界經(jīng)濟(jì)越來越緊密地連接在一起，某個國家或地區(qū)出現(xiàn)的財政危機，已經(jīng)成為一個世界性的課題。因此世界各國都開始關(guān)注財政風(fēng)險問題，有些國家已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的步伐，如美國、新西蘭、加拿大、南非、巴西、哥倫比亞等國家都力圖在一定的法律框架下防范財政風(fēng)險的累積和爆發(fā)。一些國際組織，如世界銀行、國際貨幣基金組織、歐盟，近年來都加強了對財政風(fēng)險的研究，并明確提出在政府財務(wù)報告中披露財政風(fēng)險的要求。

自從1994年我國進(jìn)行分稅制改革以來，由于一些地方政府難以籌措到足夠的財政資金，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)級政府財政困難所導(dǎo)致的債務(wù)數(shù)額就在逐年上升。因此，我國對各級政府財政風(fēng)險的認(rèn)識也在深化，并逐漸引起了各方面的關(guān)注。在2000年，朱镕基同志在《政府工作報告》中就已明確提出“要認(rèn)真警惕和防范財政風(fēng)險”。立法機關(guān)對財政風(fēng)險問題也提出了明確要求，第九屆全國人民代表大會第五次會議在關(guān)于2001年決算與2002年中央和地方預(yù)算的決議中提出了“注意防范財政風(fēng)險”。黨的十八大報告更是明確指出，要“建立現(xiàn)代財政制度。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”。這表明為了預(yù)警和防范財政風(fēng)險，編制政府財務(wù)報告已經(jīng)被作為現(xiàn)代財政制度整體改革的組成部分納入統(tǒng)籌的范圍。然而我國財政風(fēng)險發(fā)展速度之迅猛遠(yuǎn)快于人們對它的認(rèn)識與研究，無論是從理論還是從實踐方面均已提出越來越緊迫的應(yīng)對要求。

1.1.1.2 政府會計改革的動力分析

自2008年席卷全球的金融危機給中國帶來巨大的沖擊以后，我國政府啟動了刺激經(jīng)濟(jì)的方案，中央通過發(fā)行國債擴大赤字共投入1.18萬億元，帶動地方政府和社會投資期望達(dá)到總額為4萬億元的擴大內(nèi)需計劃。計劃開始后，地方政府紛紛上馬了大量的建設(shè)項目，其實際投資總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中央政府的投資計劃。但是地方政府本身財力有限，按照原來的《中華人民共和國預(yù)算法》又不能公開發(fā)行債券向社會融資，依靠自身是無法支持如此大規(guī)模投資的。于是出現(xiàn)了大量由地方政府支持的融資平臺為政府籌措和使用信貸資金提供便利，在此前提下，我國政府性債務(wù)出現(xiàn)了難以預(yù)期的大規(guī)模擴張。

關(guān)于當(dāng)前地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模，有不少學(xué)術(shù)研究機構(gòu)、世界經(jīng)濟(jì)組織及政府有關(guān)部門做了多種估計測算，不過其測算結(jié)果相互之間差異很大，其中最為權(quán)威的數(shù)據(jù)來自審計署從2013年8月至9月進(jìn)行的一次全面徹底的審計。據(jù)審計署在2013年12月30日發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告如表1-1所示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206 988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56億元；其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元。

表1-1 截至2013年6月底我國政府性債務(wù) 單位：億元

*數(shù)據(jù)來源：審計署于2013年12月30日發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告。

2013年我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值為568 845億元，全國財政收入為129 142.9億元，其中地方政府財務(wù)收入68 969億元。全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的36.39%，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的19.14%；全國各級政府的債務(wù)是2013年全國財政收入的1.60倍，而地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)也達(dá)到2013年地方政府財政收入的1.58倍。雖然政府各部門認(rèn)為，目前地方政府性債務(wù)整體是可控的，但目前的政府性債務(wù)不僅引起國內(nèi)各界越來越多的關(guān)注，而且引起了國際經(jīng)濟(jì)組織普遍的擔(dān)憂。國際貨幣基金組織、世界銀行等組織都曾專門對此問題進(jìn)行獨立調(diào)查、估算并給出了相應(yīng)的建議。近幾年的達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上我國總理的發(fā)言也都會對地方政府性債務(wù)的規(guī)模及可控性問題進(jìn)行單獨說明。

在各種關(guān)于地方政府性債務(wù)的信息來源中，無論是學(xué)術(shù)機構(gòu)還是審計署公布的結(jié)果均來自綜合測算和估計，政府預(yù)算會計作為一種對財政活動進(jìn)行記錄、加工、處理并最終輸出綜合財政信息以資決策的信息系統(tǒng)，未能提供各級政府債務(wù)的全面信息，因此人民在關(guān)注地方政府性債務(wù)的同時看到了政府會計的滯后。政府會計作為提供政府經(jīng)濟(jì)活動運行及其結(jié)果信息的財政制度的基礎(chǔ)性建構(gòu)，其對財政制度的完整性、重要性不言而喻。然而到目前為止，我國政府會計系統(tǒng)還主要以預(yù)算資金的流動作為反映對象，以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，尚無法提供關(guān)于政府性資產(chǎn)、債務(wù)、成本費用等的全面信息。在財政風(fēng)險日益引起各方關(guān)注與憂慮的情況下，控制和防范地方政府性債務(wù)無限膨脹就成為財政制度改革的當(dāng)務(wù)之急，提供基礎(chǔ)信息的政府會計改革不僅是財政制度改革的題中應(yīng)有之義，而且是一項不可或缺的重要安排。