用一條線管一片地

討論者：中國改革雜志社總編輯　溫鐵軍

中國人民大學(xué)土地管理系教授　葉建平

欄目主持人

主持人：為了進(jìn)一步加強(qiáng)國家對國土資源的宏觀調(diào)控，實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時強(qiáng)化省級人民政府對國土資源管理的責(zé)任，中央決定完善土地管理制度，實行省級以下土地垂直管理。這種新做法能不能解決土地流失的問題，會不會引發(fā)新的土地問題？今天我們演播室就請到《中國改革雜志》的總編輯溫鐵軍先生和中國人民大學(xué)土地管理系的葉建平教授。近年來的發(fā)展情況，讓我們不得不承認(rèn)國有土地在呈現(xiàn)一種流失的局面，在這種背景下，我們?nèi)绾稳ダ斫馇懊嫣岢鰜淼脑谖覀儑覍嵭械氖菄?yán)格的耕地保護(hù)制度？

溫鐵軍：客觀上看，我們可以把最近這幾年叫做第二輪圈地運(yùn)動。在20世紀(jì)90年代初，即1992年開始，曾經(jīng)有過一次延續(xù)了大約五年的第一輪圈地運(yùn)動。這次的有兩年多的時間，中央在采取措施緊急剎車，這次雖然時間是上次的二分之一，但是圈占土地的規(guī)模是上次的兩倍，因此耕地和農(nóng)村土地的大量流失在這次，就是進(jìn)入新世紀(jì)前后的這兩三年的時間內(nèi)，應(yīng)該說是非常嚴(yán)重的。

中央采取的措施一方面是領(lǐng)導(dǎo)同志多次批示，另一方面就是2003年7月30日召開了國務(wù)院電視電話會議，要求各地緊急剎住開發(fā)區(qū)濫占耕地的歪風(fēng)。接著就是中央派出五部委聯(lián)合組成的十個工作組到各地檢查，加大查處力度。然后就是2003年10月15日，曾培炎副總理主持聽取匯報?，F(xiàn)在出臺的這個辦法恐怕是主要針對這種現(xiàn)象提出的解決措施。

主持人：如果我們把現(xiàn)象和國家的政策對比一下，一方面國家提出要實施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是另一方面，每一年國家的土地流失為什么又這么嚴(yán)重？

葉建平：因為存在一個矛盾：一方面是發(fā)展，由于我們正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，在發(fā)展過程中土地作為基本的生產(chǎn)要素進(jìn)入市場，在發(fā)展過程中就需要占有很多的耕地；另一方面就是保護(hù)，主要就是從我們子孫后代能夠可持續(xù)地生存下去，或者經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度來說的。在目前這一階段，重發(fā)展輕保護(hù)，雖然我們也提出了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是在具體操作的層面上，保護(hù)被放在次要的地方，所以造成了這樣一個后果。

溫鐵軍：我們講傳統(tǒng)的矛盾是既要發(fā)展，又要保護(hù)耕地。但是就現(xiàn)在的情況看，如果我們對比這兩輪圈地運(yùn)動，可以發(fā)現(xiàn)其實是有人想通過征占土地，然后占有土地增值收益實行內(nèi)部分配，最后把這個包袱，要么甩給農(nóng)民，要么甩給政府。現(xiàn)在實際上我們看到的是什么呢？是很多所謂開發(fā)商，跟政府談妥了某個交易，然后從銀行套錢。上一輪就是這樣，為什么最后導(dǎo)致數(shù)以千億的銀行資金變成不良資產(chǎn)，就是圈地倒地、炒作土地的結(jié)果，這次其實還是這樣。

每一輪單純追求發(fā)展，最后導(dǎo)致的結(jié)果都是非常嚴(yán)重的。

主持人：是不是可以理解為：在這樣一種嚴(yán)酷的背景之下，才出臺了省級以下土地垂直管理制度？那么，省級以下土地垂直管理是一種什么樣的管理方法，請兩位先給我們解釋一下。

葉建平：我想實際上省級以下垂直管理，就是想改變原來的狀況，原來的狀況，我們有一句俗話，叫“屁股決定腦袋”。

我們國土管理的官員基本上都是由各級政府任命的，用地的也是各級政府。這樣政府為發(fā)展提出用地需求，土地部門就要提供。如果不提供，也會采取各種各樣的形式來滿足。所以，用更通俗一點(diǎn)的話，就是裁判員、運(yùn)動員在一塊的時候，容易搞混，功能不明確。通過這樣一個兩級分管或者垂直管理，原來塊塊的問題就變成條條的問題。條條，對上負(fù)責(zé)，保護(hù)完全是政府行為，發(fā)展當(dāng)然既有政府行為，也有市場行為。

最后通過這個條條來控制，或者來增強(qiáng)保護(hù)，使這個屁股的位置坐得正一點(diǎn)，真正從協(xié)調(diào)發(fā)展這樣一個角度來解決土地問題。我想這應(yīng)該就是他們的初衷。

主持人：就是說用條條來制約塊塊。

葉建平：對。

溫鐵軍：土地問題，直接牽涉一個重要的現(xiàn)象，只要你把這個土地資源占有了，使其從原來農(nóng)民手中的資源變成政府征地，變成政府可以跟開發(fā)商談判的資源時，它就轉(zhuǎn)化成資本。而一旦將這個資本跟銀行相結(jié)合，它的流動性就會非常大，就會帶來一系列的新的問題。

所以把土地管理辦法變成省一級垂直管理，干部是垂直任命，相對于過去那種完全歸地方任命的方法，可能會好一些。

主持人：為什么您說相對而言好一些？

溫鐵軍：因為大家知道前不久召開的十六屆三中全會提出的最重要的一個戰(zhàn)略思想，就是要把過去單純追求GDP這樣一種增長目標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非缶C合發(fā)展，所以中央提出了五個堅持和五項統(tǒng)籌，實際上是希望全黨、各級各地政府都能跟得上這個重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，所以我說真正的治本是要求各級各地政府跟中央保持一致，按“三個代表”的要求把重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的思想落到實處。如果這個重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變不落實，人們還是過去那種行為方式，弄一塊地套錢，套了錢以后把這個窟窿甩給銀行，甩給老百姓，也許資金就外逃了。這種問題其實還不是一個簡單的地方政府要占有土地、追求發(fā)展的問題，而是有相當(dāng)多的土地投機(jī)。這些問題如果不解決，如果不按照中央十六屆三中全會所提出的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的思想來整治地方過去的這些行為，我覺得恐怕還是不能徹底解決問題，所以我說它是相對有效的辦法。

觀點(diǎn)：土地在農(nóng)民手中是資源，一旦變成政府的征地，它就轉(zhuǎn)化成資本，這個資本一旦跟銀行結(jié)合，就會帶來一系列新的問題。

主持人：依葉教授看，剛才溫先生提出來的這些問題，用這種省級以下土地垂直管理的方式能不能杜絕，或者說在多大程度上能夠杜絕？

葉建平：這個應(yīng)該說是一個系統(tǒng)工程，不能說把原來的塊塊變成條條，所有的問題就都解決了，肯定還有一系列相配套的東西，包括剛才溫先生說的大量圈地問題。這次檢查的結(jié)果表明，實際上大量圈地的，占用地最多的是開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)更多的實際上是工業(yè)區(qū)、科技園。工業(yè)園中還有其他各種各樣的園區(qū)——教育園區(qū)、農(nóng)業(yè)科技生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等等。這些園區(qū)和傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)還不太一樣，因為傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)是在城區(qū)內(nèi)的，但它占用的大量的耕地是在城郊這樣的位置。發(fā)出這樣的指令的是地方政府，如果說違規(guī)的話，是政府在違規(guī)。政府為什么會這么做？如果追究原因的話是你一開始提出來的我們采取的是嚴(yán)格的保護(hù)耕地的措施。這樣的一個政策，嚴(yán)格的保護(hù)，其中就有一個漏洞，即設(shè)立的各個開發(fā)區(qū)所具有的土地管理的職能，相當(dāng)于一個政府。開發(fā)區(qū)就是政府，設(shè)有各種各樣的管委會，具有土地審批權(quán)，這樣地方政府就可以通過設(shè)立開發(fā)區(qū)避開我們的嚴(yán)格的保護(hù)耕地政策，因為開發(fā)區(qū)是一片，一旦批下來，就可以占用了。如果是其他用途，必須報，比如說占用一畝的耕地，必須報到國務(wù)院來，操作起來就非常漫長。在這樣一個背景下，它就繞到另外一個圈子里去了，這和原來的塊塊管理肯定是相結(jié)合的，因為國土要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，所以它們是一條船上的。如果用條條，管理上相對來說應(yīng)該就會好一些。因為地方就這樣的一些用地指標(biāo)也好，要占用更多的耕地也好，必須通過條條來解決，而不是塊塊。塊塊是市長、書記說了就解決了，一把手說了就算，條條的話，他說了不一定能算。

主持人：讓我們以一個縣為例，在省級以下土地垂直管理以前，假如縣長、縣委書記要用一塊土地，可能跟國土資源局打一個招呼就可以了，但在省級以下土地垂直管理之后，他如果想用這塊地，就得跟上級部門去協(xié)調(diào)。

葉建平：這樣就提高了他的交易成本和獲取土地的成本。

溫鐵軍：他就必須跑省政府機(jī)關(guān)，而當(dāng)?shù)馗緵]有權(quán)力允許他占用土地。

主持人：那您說制約作用有多大呢？

溫鐵軍：應(yīng)該說在沒有治本之策之前，臨時采取這種措施是相對有效的。也可以舉例來說，在國務(wù)院召開7月30日電視電話會議之后，十個工作組下去查處。查處的力度盡管很大，但是工作組回來以后談到這個情況的時候，講到一個現(xiàn)象，比如撤掉一個土地局長，問這個土地局長，你冤不冤，土地局長說那有什么，撤就撤了吧。為什么呢？他說我為本地發(fā)展做了貢獻(xiàn)，肯定還會給我安排。結(jié)果工作組前腳走，后腳異地做官，這就是不垂直管理的一個客觀的結(jié)果。而如果垂直管理，對不起，組織系統(tǒng)也是上級任命，你的業(yè)務(wù)也歸上級管理，這樣的結(jié)果就是什么呢？這個人再想工作組前腳走，后腳就異地做官，甚至升官，就不太可能了，所以它還是有效的。

主持人：我還有一個問題，還舉這個例子，如果縣長想用一塊地，他要到省里去跑，那么和他下屬的職能部門，比如縣里面的國土資源局，應(yīng)負(fù)責(zé)什么工作？

葉建平：它實際上負(fù)責(zé)上傳下達(dá)的工作。所以我想垂直管理，實際上就是裁判員和運(yùn)動員分開了。裁判員就是國土管理部門，獨(dú)立出來了，它就要制定一套游戲規(guī)則，在這個范圍之內(nèi)，只要政府、企業(yè)按照這個游戲規(guī)則運(yùn)作，它所需要的土地就能夠得到保證。否則一個不給地，一個要用地，這個矛盾就沒辦法解決。解決的辦法就是規(guī)則要透明，大家都按照這個規(guī)則辦事，實際上效率是要提高的，否則這樣的改革就沒有效了。

觀點(diǎn)：實行省級以下土地垂直管理，相當(dāng)于把裁判員和運(yùn)動員分開，是一種相對有效的管理辦法。

主持人：一個縣政府如果想用地，而省級國土資源管理部門要牢牢控制住國土資源不流失，就可能要反復(fù)地審批，但如果這是一個合理的項目，會不會因為這種反復(fù)審批而流失了商機(jī)？

溫鐵軍：哪個項目在上報的時候都是合理的，但對于一個地方來說，批準(zhǔn)與否取決于宏觀調(diào)控、綜合平衡是不是合理。

葉建平：對地方來說，只要能夠增長財政收入、引來資金，就能夠帶來就業(yè)和稅收，這樣的項目都是合理的。

主持人：對地方來說是合理的，但是對省級國土資源管理部門來說，可能不見得是合理的。

葉建平：它要進(jìn)行整體平衡，在全省要平衡，國家還有國家的平衡，所以我理解現(xiàn)在為什么要在省以下做垂直管理，而不是國家一直垂直下去，因為各個省都是不一樣的。所以把這個擔(dān)子實際上交給各個省，由各個省自己平衡，但是我想國家還要有一個大的平衡。像剛才你說的那個問題，就牽涉到下一步到底怎么管，游戲規(guī)則怎么定的問題。實行垂直管理后，縣或者市這一級生產(chǎn)也好、生活也好，所需要的土地能不能得到保證？一方面毫無疑問，保護(hù)是要堅持的，另一方面發(fā)展也要堅持，這兩個肯定是一對矛盾。怎么樣處理這個矛盾，首先保護(hù)什么，發(fā)展什么，要有個總體的策略，否則如果是隨機(jī)的話，這個縣我給他批，那個縣我不批，就會產(chǎn)生新的權(quán)力的空子，會產(chǎn)生好多問題。

溫鐵軍：我想要想真的實現(xiàn)保護(hù)耕地的這些要求，得通過深化改革的辦法，還不能一般地說，只要加強(qiáng)管理，或者組織做一點(diǎn)系統(tǒng)調(diào)整就能解決問題。深化改革就是按照現(xiàn)行的憲法和五部相關(guān)法律，認(rèn)真地把農(nóng)村的土地所有權(quán)明確下來——村社所有，然后交易，無論開發(fā)商還是開發(fā)區(qū)，都要跟村社進(jìn)行交易，政府應(yīng)該站在交易之外，是裁判員。正如剛才葉老師說的，裁判員和運(yùn)動員要分開，不應(yīng)該由政府征占土地，政府只是管理者，提供一些必要的咨詢服務(wù)，比如提供參考地價，雙方談判成功后政府幫著辦手續(xù)?，F(xiàn)在之所以各種各樣的開發(fā)區(qū)大面積地濫占耕地，是因為政府壟斷，這個地可以以極低的價格獲取，然后以極高的價格賣出，這里面大塊的收益被分掉了，中央拿不到，農(nóng)民也拿不到，這個問題是必須解決的。

主持人：您看，省級以下的土地垂直管理了，那么責(zé)任就落到省級國土資源部門身上，在這種情況下如果要對國家負(fù)責(zé)，再謹(jǐn)慎小心一些，很可能出現(xiàn)一些矯枉過正的情況，就是寧愿把著這塊地不讓你用，也不能出現(xiàn)流失，如果出現(xiàn)這種情況又會怎么樣？

葉建平：所以說一味地說保護(hù)，好像現(xiàn)在到警戒線了，很危險了，什么都不干了，也不客觀。一味地追求發(fā)展忽視保護(hù)的話，我們未來的發(fā)展也沒有了，也不行。所以我想對土地管理實施垂直領(lǐng)導(dǎo)的話，實際上是給國土部門一個更艱巨的任務(wù)，如何協(xié)調(diào)發(fā)展和保護(hù)的問題。垂直管理的優(yōu)勢，實際上就是責(zé)任更明確了。

溫鐵軍：我聽國土部門的同志說，這項政策給他們的壓力很大，因為似乎就是將各方面矛盾集中在他們身上了。他們說集中在他們身上，實際上是說處理矛盾有相當(dāng)大的難度。第一，像基本農(nóng)田保護(hù)中占用一畝基本農(nóng)田，都必須上報到中央，由國務(wù)院來決定，而本省的國土部門是無權(quán)決定的。但是城近郊區(qū)特別是像東部沿海地區(qū)，越是平原地區(qū)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的面積越大，這些又都是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的地區(qū)。中國進(jìn)入21世紀(jì)以后，又恰恰處在城鎮(zhèn)化高潮時期。因此，所有這些矛盾，都集中在頭上，恐怕使他們成了眾矢之的了，確實有一定困難。

葉建平：垂直領(lǐng)導(dǎo)后，到底政府和土地管理部門行使什么樣的權(quán)力？明確權(quán)力劃分首先要產(chǎn)權(quán)明晰，然后要責(zé)權(quán)明晰。產(chǎn)權(quán)明晰，就是由誰來代表，比如一省范圍之內(nèi)的，是省代表還是國務(wù)院代表，或者是國務(wù)院委托省來代表。有了權(quán)屬明晰以后，還有一個處置權(quán)到底歸誰，當(dāng)然還有收益權(quán)的問題。誰有權(quán)力就由誰負(fù)責(zé)，需要重新理順一下。因為原來是模糊的，反正都是政府、國家所有，就好像原來全民所有，具體是誰的不清楚，土地問題也是一樣。

主持人：剛才兩位提到，從1992年開始有第一輪圈地運(yùn)動，當(dāng)時黨中央國務(wù)院急剎車之后起了一定的作用，但是很快第二輪圈地運(yùn)動又開始了。我們現(xiàn)在關(guān)心的就是怎么才能不再出現(xiàn)反彈的現(xiàn)象？

葉建平：這就是說找出土地管理的治本之策，實際上是非常難的，難在我們國家確確實實人多地少，這是自然條件決定的。而我們現(xiàn)在又在快速發(fā)展的階段，必須要用地。土地和其他的不一樣，老說垂直管理，好像就是一切問題都能解決了，實際土地的屬性，就是說屬地這個特性很有意思。南邊沿海一塊地的價值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西邊的、西部的，土地的價值和它的區(qū)位是緊密相關(guān)的，土地如果又和資本相結(jié)合的話，它的價值就更高了。

所以說，像土地這樣一個財富聚集的地方，在這樣一個各項利益都發(fā)生碰撞的情況下，要協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的話，更重要的應(yīng)該是有個清晰的土地管理觀，如何確定哪些要保護(hù)，哪些是作為城市未來發(fā)展要預(yù)留的。這樣的一些規(guī)劃、一些指標(biāo)如果能確定下來的話，才有游戲規(guī)則，最后政府才能做裁判員。

溫鐵軍：這是比較理想化的說法，大家下去調(diào)查的時候都知道，地方干部跟你說規(guī)劃規(guī)劃紙上畫畫，墻上掛掛，這些事其實大家都知道。當(dāng)務(wù)之急首先得按照剛才葉老師說的道理去清晰產(chǎn)權(quán)，而這一點(diǎn)在中央有關(guān)的修訂土地管理法的討論中已經(jīng)被提出來了，就是按照現(xiàn)行法律，土地產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)村集體所有，其實并不復(fù)雜。為什么精神如此明確，道理也不復(fù)雜，就是長期落實不了呢？那是因為背后有一塊龐大的收益已經(jīng)形成了一個比較固化的利益分配格局。你想打破這個格局，就要真下決心，下大力氣！

觀點(diǎn)：土地背后有一塊龐大的收益，已經(jīng)形成了一個比較固化的利益分配格局，要想打破這個格局，就要真下決心，下大力氣。

主持人：去年政府加大了治理整頓土地市場秩序的力度，全國已經(jīng)查處土地違法案件16.8萬件，相關(guān)的責(zé)任人也已經(jīng)受到了嚴(yán)肅的查處，因此有許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為去年是土地市場治理整頓年，而今年隨著省級以下土地垂直管理制度的出臺，我們也期盼著我們國家的國土資源能夠進(jìn)一步走向規(guī)范化的管理。

(2004年2月10日播出)