低級文職官吏在長期的任職期間，就按上述情況升任左右帝國政策的國家高級大臣。但是漢朝政府的統(tǒng)治經(jīng)過大約100年后，情況發(fā)生了很大變化。統(tǒng)治權(quán)從正規(guī)的政府高級機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到一個私人性質(zhì)的尚書手里。由丞相全面領(lǐng)導(dǎo)的那些官署組成的正規(guī)機(jī)構(gòu)后來稱之為外廷；盡管外廷通常由職業(yè)文官組成，但到了武帝統(tǒng)治后期（公元前141—前87年），許多影響本朝歷史的重要決策都由組成內(nèi)廷的顯赫人物參預(yù)制訂。內(nèi)廷系指組成皇帝隨從的那些人。他們有顯赫的官銜和侍奉他們君主的職責(zé)。這些人既有文人也有武人。［1］

　　雖然丞相是正式官員編制中地位最高的，但內(nèi)廷的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)由被任命為大司馬的人掌握，他的行政管理權(quán)通過尚書施行。這個機(jī)構(gòu)在一開始是一個政府正式官署的下屬機(jī)構(gòu)；當(dāng)大司馬奉命領(lǐng)導(dǎo)尚書時(shí)，他在政府里的實(shí)際權(quán)力就超過了丞相。前漢的尚書由宦官擔(dān)任，到了后漢中期，該機(jī)構(gòu)已發(fā)展得大到可以控制六個“曹”了。

　　漢朝以后的幾個世紀(jì)，尚書臺將成為國家政府的主要機(jī)構(gòu)之一。那時(shí)將輪到它把相當(dāng)大的權(quán)力轉(zhuǎn)給一系列新的非正式機(jī)構(gòu)，就象在漢代正規(guī)的官署喪失其權(quán)力那樣。私人控制的尚書取代正式機(jī)構(gòu)的理由是不難找到的；它可以使皇帝或皇太后不受那些官方的程序和禮儀的限制，因?yàn)樗鼈儠恋K這些人獨(dú)斷地處理國家事務(wù)。在危急時(shí)刻和國內(nèi)戰(zhàn)爭期間，當(dāng)文官機(jī)構(gòu)的正規(guī)官署可能崩潰或無力行使職能時(shí)，一個小的、機(jī)動靈活的尚書機(jī)構(gòu)對王朝的生存可能是必不可少的。

　　尚書臺的重要性在公元前46年政治家蕭望之的一次受人注意的講話中可以看到；［2］ 但是漢朝政府一個有重要意義的特征就是形式上保留正規(guī)的機(jī)構(gòu)，以及使那些機(jī)構(gòu)的高級職務(wù)通常有人擔(dān)任的方式。這種安排有利于避免批評，因?yàn)樵贈]有人能反對正規(guī)的、傳統(tǒng)官署已被取消的事了。甚至在尚書獲取權(quán)力以后，諸如丞相這樣的要員仍能為治理中國政府提出建設(shè)性的批評意見和建議的事仍不乏其例。

　　以下對中央政府基本結(jié)構(gòu)的論述是以《漢書》對各種職官進(jìn)行的理論上的描述為依據(jù)的。［3］ 因此它提供了前漢的實(shí)際活動情況，而前漢的實(shí)踐主要從秦朝繼承而來；漢帝國的許多官職和頭銜確實(shí)可以追溯到公元前221年統(tǒng)一前的戰(zhàn)國。遺憾的是，《漢書》的記述更多的是理想而非事實(shí)，因此不可能弄清楚《漢書》中提到的所有體制對行政有多大的影響。這個困難特別適用于主要機(jī)構(gòu)下屬的更為專門化的小的官署。

　　政府由兩級組成；即三公和九卿。九卿附有幾個稍低一級的獨(dú)立官署；另外還有高級軍事將領(lǐng)和地方政府的官署。三公的職責(zé)是議政與監(jiān)督，負(fù)責(zé)全面的指導(dǎo)；九卿則負(fù)責(zé)規(guī)定的行政范圍的特殊任務(wù)。九卿與三公的各種職責(zé)之間有不同程度的交叉重疊之處。

　　三公這一集體由丞相、御史大夫和太尉組成。三人之中丞相的地位最高，被描述為皇帝的助手，對國家各種事務(wù)都有責(zé)任。作為“行政的首腦”，上奏給皇帝的公文必經(jīng)他手，因此他可以行使權(quán)力有選擇地上呈下級官員提出的建議。有時(shí)同時(shí)設(shè)兩個丞相，作為分割最高權(quán)力的手段。［4］ 御史大夫一職對有野心的丞相說來是一個牽制。與丞相一樣，御史大夫關(guān)心的是向下級官員發(fā)布命令；他的特殊責(zé)任是考察文職官員的表現(xiàn)。有時(shí)他甚至負(fù)責(zé)檢查丞相對國事的處理；作為政府工作記錄的持有者，他能考察建議中的措施是否與國家已制訂的規(guī)定相矛盾。

　　秦漢時(shí)期始終設(shè)立這兩個職位，太尉的設(shè)置遠(yuǎn)沒有那么正規(guī)并且在公元前139年曾一度空缺。［5］ 從理論上講，太尉是軍隊(duì)的最高指揮官，與另外兩公平級。但事實(shí)上，行政的領(lǐng)導(dǎo)靠丞相和御史大夫，軍事事務(wù)的指揮則委派給級別較低的軍官。

　　九卿所負(fù)的職責(zé)有相當(dāng)大的差異。太常的任務(wù)是掌管國家的宗教祭祀；他的下屬有星象、占卜、音樂等方面的專家。其中的一個官署保存皇帝活動的記錄，從它那里后來產(chǎn)生了國家負(fù)責(zé)修史的責(zé)任。太常還負(fù)責(zé)接收和考核擔(dān)任官職的候選人。

　　光祿勛掌管大批等待官職的、同時(shí)被要求進(jìn)諫或執(zhí)行特殊任務(wù)的各種顧問人員和廷臣?！靶l(wèi)尉”為皇宮提供保衛(wèi)安全的禁衛(wèi)；太仆負(fù)責(zé)維護(hù)帝國需要的運(yùn)輸工具——車、馬及其裝備。當(dāng)牧馬的場地難以尋找時(shí)，他掌握著長安以西和以北地區(qū)專門為此而設(shè)立的36所馬苑。

　　廷尉總的說負(fù)責(zé)法律程序及各地送來需要他判決的案件。［6］ 大鴻臚負(fù)責(zé)接待外國顯貴人士，必要時(shí)為他們提供譯員并安排適當(dāng)?shù)淖∷薜?；另外他還參預(yù)國家的祭祀活動。宗正負(fù)責(zé)保存宗室的記錄，著眼于維持正確的席次，這是唯一始終由劉氏皇室成員掌握的高級官職，有時(shí)宗正被要求召喚一位劉氏家族成員到長安，此人將作為皇帝將受到人間最大的照顧。［7］

　　九卿的最后兩位與財(cái)政和經(jīng)濟(jì)有關(guān)。大司農(nóng)掌管主要的稅收（用錢和谷物支付的土地稅與人頭稅），稅收用來支付官員的俸祿和供給軍隊(duì)需要的給養(yǎng)。大約從公元前120年起，大司農(nóng)負(fù)責(zé)執(zhí)行特定的經(jīng)濟(jì)措施，比如國家的鹽鐵專賣，控制或平抑物價(jià)以及運(yùn)輸。少府負(fù)責(zé)征收小額稅收，如山川、湖泊的收獲物；少府的職務(wù)是維持皇室的生活，因此掌管了一批醫(yī)藥和音樂方面的工場和機(jī)構(gòu)。它的輔助機(jī)構(gòu)之一為尚書臺。［8］

　　在三公與九卿的領(lǐng)導(dǎo)下還有許多其他的小型官署。在丞相有效地管理行政工作時(shí)，大約有300多名輔助人員在各種機(jī)構(gòu)為他服務(wù)，但后來減少到30人。為九卿中的有些人服務(wù)的部分機(jī)構(gòu)相對地說小而簡單。比如，廷尉的助手有一名丞、兩名監(jiān)（左監(jiān)、右監(jiān)）、兩名平（左平、右平）。在有的情況中，則涉及更多的部門。例如太仆，他指揮著十四個機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)配備了自己的令、丞、監(jiān)和長。各輔助機(jī)構(gòu)之間有相當(dāng)多的重疊交叉；比如丞相的官署負(fù)責(zé)挑選官職候選人，執(zhí)行刑法，管理鹽鐵工業(yè)；這些事又都在九卿的管轄范圍之內(nèi)。

　　其他獨(dú)立的官職，其品級稍低于九卿，其中包括太子太傅，少傅，匠作大將，皇后、太子及皇太后的家庭的管事即詹事和水衡都尉。與九卿同樣，這些官員都有助手和下屬（匠作大將控制著七個官署，每個官署有自己的令和丞，如管理建筑材料倉庫或東苑木材的令和丞）。

　　［1］ 關(guān)于這兩種官員或顧問的區(qū)別，見王毓銓：《西漢中央政府概述》，第166頁以下?；实塾袝r(shí)處于內(nèi)廷高級人員控制之下的觀點(diǎn)，畢漢斯有異議（《漢代的官僚制度》，第154—155頁），他認(rèn)為內(nèi)廷、外廷兩個概念會使人誤入歧途。

　　［2］ 《漢書》卷七十八，第3284頁；《漢書》卷九十三，第3727頁；蕭望之，見本書第2章《思想文化背景》。

　?。?］ 《漢書》卷十九上，及沙畹《〈史記〉譯注》（巴黎，1895—1905；巴黎， 1969年再版）第2卷，第513—533頁。詳細(xì)描述官職及名稱術(shù)語的變化，見畢漢斯：《漢代的官僚制度》第2章。本章介紹的官銜均為漢代大部分時(shí)期使用，可以把它們看作正規(guī)的官銜。比如稱“太常”而不稱“奉?！保畛幕莸蹠r(shí)期（公元前195—前188年）至公元前144年，與太常的職責(zé)與編制都一樣。

　?。?］ 《漢書》卷十九上，第724頁?；莸叟c呂后統(tǒng)治時(shí)期曾設(shè)兩位丞相，兩者之中左丞相的地位更高。

　　［5］ 《漢書》卷十九上，第725頁。

　?。?］ 何四維：《漢代廷尉的職能》（即將出版）。

　　［7］ 《漢書》卷六十八，第2947頁記載了宣帝根據(jù)這種程序被奉迎即位的情況。

　　［8］ 關(guān)于兩個財(cái)政機(jī)構(gòu)的不同職責(zé)，見以下第10章；加藤繁：《中國經(jīng)濟(jì)史考證》（東京，1952—1953）第4章；魯惟一：《西漢經(jīng)濟(jì)協(xié)作的幾個嘗試》，載司徒爾特· R·拖拉姆編：《中國國家權(quán)力的范圍》（倫敦和香港，1985），第237—266頁。