1901年，清政府雖已開(kāi)始了教育和軍事改革，但是只是在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)之后，才開(kāi)始認(rèn)真地考慮立憲政體的可能性。［1］ 這次戰(zhàn)爭(zhēng)的后果產(chǎn)生了很大的推動(dòng)力，因?yàn)樗徽J(rèn)為是立憲政體戰(zhàn)勝了專制政體。中國(guó)人象亞洲其他民族一樣被這次戰(zhàn)爭(zhēng)喚醒了，革命運(yùn)動(dòng)也被激起來(lái)了。要求中國(guó)采用立憲政體以便成為富強(qiáng)之國(guó)的呼聲越來(lái)越高。由于象張之洞和袁世凱那樣的地方實(shí)力派加入了這種大合唱，清政府再也不能置若罔聞了，1905年12月，清政府派遣以載澤為首的五位大臣出洋，到日本、英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)和法國(guó)去考察它們的政府，并詳細(xì)調(diào)查中國(guó)實(shí)行立憲政體的可能性。1906年7月該使團(tuán)回國(guó)，而每位成員都推薦立憲政體。［2］ 海外的中國(guó)使節(jié)也齊上條陳說(shuō)，憲法決不會(huì)損害皇室的權(quán)力，事實(shí)上它是維持皇室權(quán)力的最好手段。因此，皇太后和皇帝召見(jiàn)醇親王、軍機(jī)大臣和內(nèi)閣大學(xué)士、部院大臣中的當(dāng)然成員以及袁世凱在頤和園會(huì)議，以討論立憲政體的正反面的意見(jiàn)。在這次御前會(huì)議中，慶親王和袁世凱贊成采用憲法，但是鐵良和榮慶反對(duì)。最后，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的商討，決定采取立憲政體。1906年9月1日，光緒帝在慈禧太后的指使下，命令京師和地方高級(jí)官員開(kāi)始憲政的準(zhǔn)備工作。［3］ 問(wèn)題就這樣決定下來(lái)，于是準(zhǔn)備工作就開(kāi)始了。
行政制度的改革
在清政府致力于實(shí)行立憲政體之后，它處理的第一個(gè)問(wèn)題就是行政制度的改革。［4］ 在義和團(tuán)事件之后不久，政府已經(jīng)開(kāi)始了一系列改革，包括整飭吏治和改組過(guò)時(shí)的官僚機(jī)構(gòu)。但是這種努力遇到了很多困難。
造成許多官員貪污腐化和官僚制度落后過(guò)時(shí)的原因被認(rèn)為有以下幾點(diǎn)。首先是存在著“捐納”制度，特別是賣官鬻爵。以前當(dāng)政府需要額外收入時(shí)，它就臨時(shí)求助于賣官鬻爵的辦法，但是自從太平軍戰(zhàn)爭(zhēng)以后，這個(gè)制度就成了一項(xiàng)長(zhǎng)期措施。結(jié)果官場(chǎng)中有很多人是以金錢或軍功獲得他們的官職的。人們認(rèn)為這種作法造成了大量的貪污腐化。
此外，高級(jí)文職官員并不熟悉政府的日常工作，這些工作實(shí)際上都經(jīng)員司胥吏之手處理。關(guān)于公文的格式都有復(fù)雜的規(guī)定。每個(gè)官署都有自己?jiǎn)为?dú)的一套簿籍。對(duì)高級(jí)官員來(lái)說(shuō)，由于他在一個(gè)職位上最多不過(guò)三、五年，所以就不可能掌握這些規(guī)章。結(jié)果，他們別無(wú)選擇，只能依賴年復(fù)一年在此工作的胥吏。這些胥吏的社會(huì)地位很低，而且他們大部分得不到固定薪金。當(dāng)人們?cè)谠V訟和繳稅過(guò)程中與這些胥吏發(fā)生關(guān)系時(shí)，后者就向他們收費(fèi)以維持生計(jì)。由于胥吏索取無(wú)度，這種費(fèi)用就成為一種賄賂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署幾乎沒(méi)有職守。在中國(guó)，子女們被認(rèn)為應(yīng)遵循由父母規(guī)定的成例行事，因此，由歷代皇帝設(shè)立的衙署即使在時(shí)移世易和需要改組時(shí)，仍然被保持了下來(lái)。在這種情況下，舊的官署原封不動(dòng)，而新的又單獨(dú)成立。例如清政府以四至六名內(nèi)閣大學(xué)士配備的內(nèi)閣作為它的中央行政機(jī)構(gòu)。在1729至1730年征討蒙古人期間，雍正帝在他辦公的宮廷附近設(shè)置軍機(jī)處，以便讓軍機(jī)大臣（他們是從大學(xué)士和六部尚書(shū)中遴選出來(lái)的清帝的心腹大臣）在那里討論軍事機(jī)密。這樣，軍機(jī)處開(kāi)始是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，它的所有官員都是兼職的，沒(méi)有專任官員。然而在戰(zhàn)役結(jié)束之后，雍正帝并未取消這個(gè)機(jī)構(gòu)，他繼續(xù)與軍機(jī)大臣商討國(guó)家大事。雍正之后的皇帝都沿襲這種做法。這樣，自設(shè)置軍機(jī)處之后，內(nèi)閣大部分職能都由它接辦，使內(nèi)閣幾乎可有可無(wú)，但內(nèi)閣并未取消。的確，自從秦統(tǒng)一中國(guó)以來(lái)，盡管在歷史過(guò)程中王朝興衰不已，但每個(gè)朝代都自稱是前朝的繼承者，即使是在以武力征服前朝的情況下也是如此。這樣，秦代的官僚結(jié)構(gòu)就被一朝一朝地、稍事更張地繼承下來(lái)，一直傳到清代。簡(jiǎn)言之，中國(guó)的官僚機(jī)構(gòu)從公元前三世紀(jì)，或至少?gòu)墓呤兰o(jì)初直到二十世紀(jì)，基本上沒(méi)有變動(dòng)。證據(jù)之一就是很多官署名稱都是從古代沿襲下來(lái)的。
甚至更嚴(yán)重的一個(gè)缺點(diǎn)就是官員的職責(zé)不清。在很多情況下這是由于在一個(gè)官署不止任命一位主管大臣所造成。在內(nèi)閣，有四至六員內(nèi)閣大學(xué)士，軍機(jī)大臣的人數(shù)在四至八名之間，而六部每部都有兩個(gè)尚書(shū)?？偫硌瞄T是應(yīng)西方國(guó)家的要求而在1861年設(shè)置的，總理大臣的人數(shù)不定，多達(dá)十員，在1894至1898年期間甚至更多。當(dāng)一個(gè)官署里有那么多主管要員時(shí)，他們之中就誰(shuí)也不愿意負(fù)責(zé)了。不言而喻，每個(gè)人都力圖把責(zé)任推給別人。在歷史上，中國(guó)政府歷來(lái)在許多官署中任命兩個(gè)以上的主管大臣，這樣做無(wú)疑是為了防止大臣因?qū)?quán)而威脅帝權(quán)。出于同樣目的，清朝的總督和巡撫也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不致讓地方權(quán)力集中到一個(gè)官員手里。
1901年清政府開(kāi)始改革時(shí)，它企圖糾正這些積弊。首先，決定簡(jiǎn)化各官署的公文形式，取消書(shū)吏。捐納制被廢除，不過(guò)這種作法仍以不同的形式繼續(xù)出現(xiàn)。河?xùn)|河道總督［5］ 和通政使司［6］ 的職位被取消。詹事府［7］ 被并入翰林院。云南、湖北和廣東的巡撫建制都被撤銷。［8］ 這些都是不必要的衙署。
在撤銷某些有名無(wú)實(shí)的衙門的同時(shí)，政府又創(chuàng)設(shè)了一些新的官署。首先是改組總理衙門后建立起來(lái)的外務(wù)部；總理衙門則是在1861年作為軍機(jī)處的一個(gè)機(jī)構(gòu)勉強(qiáng)成立起來(lái)的。因此它開(kāi)始時(shí)只是一臨時(shí)的官署，官署內(nèi)有多達(dá)十人以上的兼任大臣。因?yàn)榭偫硌瞄T的地位是非正式的，西方國(guó)家感到與它談判時(shí)有些不方便，因此在清朝于義和團(tuán)事件中戰(zhàn)敗之后，就要求改組總理衙門。這時(shí)外務(wù)部就成了一個(gè)常設(shè)的正式機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)一名大臣和兩名副大臣。這便開(kāi)始瓦解了自隋唐沿襲下來(lái)的傳統(tǒng)的六部建置。新的外務(wù)部成了第七部，而且比其他六部的品級(jí)要高——這確實(shí)是個(gè)巨大的變化。
不久又進(jìn)行了一次改革，即在1903年由政府設(shè)立了商部。在傳統(tǒng)的中國(guó)，積極提高人民的福利使之生活比較充裕，并不是統(tǒng)治者的正業(yè)，所以政府往往并不為促進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)而操心。但是，此時(shí)大家承認(rèn)富國(guó)是為了強(qiáng)兵，而富國(guó)就需要促進(jìn)農(nóng)、工、商業(yè)。
1905年，設(shè)立了巡警部和學(xué)部（前面已談過(guò)）。此舉是企圖建立西方式的警察制度，并在1906年決定從綠營(yíng)中招募警察。巡警部后改成民政部。［9］
在1906年宣布準(zhǔn)備實(shí)行憲政的方案后不久，對(duì)政治制度根據(jù)下列原則開(kāi)始了進(jìn)一步的改革。首先是行政、立法、司法三權(quán)分立。然而當(dāng)時(shí)還沒(méi)有立法機(jī)關(guān)，所以只對(duì)行政和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行改革。其次，精簡(jiǎn)冗員，明確官員的責(zé)任。［10］ 結(jié)果，下列改革措施得以實(shí)現(xiàn)。
（1）合并職能重復(fù)的官署。太常寺、［11］ 光祿寺_453_4［12］ 和鴻臚寺⑤都被并入禮部；舊兵部、練兵處和太仆寺［13］ 合并成為陸軍部；戶部和財(cái)政處被改組為度支部。練兵處和財(cái)政處的設(shè)立原來(lái)是為了集中軍事和財(cái)政的管理。自古以來(lái)，管理軍事的官署一直是兵部，管理財(cái)政的官署則是戶部，但它們現(xiàn)在已成為不必要的了。它們并未被廢除，不過(guò)把財(cái)政處與戶部合并，練兵處與兵部合并，這在中國(guó)都是前所未有的措施，雖然對(duì)一個(gè)局外人來(lái)說(shuō)，它似乎是勢(shì)在必行的事。
（2）增加了一些中央管理機(jī)構(gòu)。郵傳部建立了，刑部被改組成法部，它的職能則限于管理司法事項(xiàng)。［14］ 這樣，中央政府的部就變成了十一個(gè)。自隋唐以來(lái)，中央政府機(jī)構(gòu)就是吏、戶、禮、兵、刑、工六部。1901年增加了外務(wù)部，后來(lái)又增加了商部、巡警部和學(xué)部，而舊式的六部則仍予保留。但是，1906年改革的結(jié)果，只有吏部和禮部保持它們的舊有名稱。傳統(tǒng)的六部建置已經(jīng)不復(fù)存在了。
?。?）各部都建立單一的領(lǐng)導(dǎo)。這是一個(gè)非常重要的步驟。在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書(shū)，一般是滿、漢各一人。此法是使?jié)M人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負(fù)責(zé)任。雙頭領(lǐng)導(dǎo)的廢除明確了責(zé)任。同時(shí)這也意味著滿、漢族之間不同待遇現(xiàn)象行將結(jié)束。出于同樣精神，為了盡可能地避免兼職，廢除了各部大臣兼任軍機(jī)大臣的做法。［15］
（4）在各部以外單獨(dú)成立了大理院、審計(jì)院和資政院。大理院的權(quán)力是與純粹作為行政機(jī)構(gòu)的法部明確地分開(kāi)的。［16］ 從前，法庭和司法行政機(jī)構(gòu)并不分開(kāi)。審計(jì)院獨(dú)立于各部之外，因?yàn)樗?fù)責(zé)審計(jì)它們的帳目。雖然已經(jīng)決定暫不涉及立法機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)，但深切感到有征求民意的必要，因此，在將來(lái)召開(kāi)國(guó)會(huì)之前，計(jì)劃把資政院試作立法機(jī)關(guān)。（資政院的情況將在下面敘述。）
政府企圖包括在行政改革之中的兩項(xiàng)主要變革未能實(shí)現(xiàn)。一個(gè)就是改革省的官僚政治，另一個(gè)就是建立責(zé)任內(nèi)閣?？偟膩?lái)說(shuō)，在清朝的地方官僚政治中，有許多含糊不清之處。例如，外省督撫與中央政府之間的關(guān)系和總督與巡撫之間的關(guān)系，都不十分明確?？赡苁乔逭畬幵覆蝗ッ鞔_這些關(guān)系。但無(wú)論如何，自從太平軍運(yùn)動(dòng)以來(lái)，總督與巡撫的權(quán)力增加了。在軍事上或財(cái)政上，他們都不受中央政府的嚴(yán)密控制。清朝改革的一個(gè)目的就是削弱他們的權(quán)力，辦法是把他們置于中央政府各部處之下，而不是使他們成為與各部處平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直屬官員。［17］ 這樣就可以建立起一個(gè)一元化的政體，各省就被置于各部之下，而不是與各部同在皇帝之下：這是行政機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)十分重要的改革。當(dāng)然，各省高級(jí)官員是反對(duì)這種變動(dòng)的。
成立責(zé)任內(nèi)閣制的要求是當(dāng)時(shí)的一個(gè)改革原則——即明確責(zé)任——的自然后果。然而，這會(huì)導(dǎo)致撤銷軍機(jī)處、內(nèi)閣和政務(wù)處。反對(duì)采取責(zé)任內(nèi)閣制的理由是：總的行政管理應(yīng)由若干官員分擔(dān)，否則，個(gè)人就會(huì)專權(quán)，從而可能侵犯帝權(quán)。這種觀點(diǎn)獲勝了，有關(guān)中央行政機(jī)構(gòu)的改革因此沒(méi)有進(jìn)行。
這樣，削弱督撫權(quán)力和采取責(zé)任內(nèi)閣制這兩項(xiàng)改革［18］ 都未實(shí)現(xiàn)（在改革活動(dòng)中，政府原來(lái)把這兩者都放在最優(yōu)先的地位）。1907年，對(duì)省一級(jí)的行政制度進(jìn)行了改革，但是督撫的權(quán)力并未削弱，也沒(méi)有真正進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，它僅僅以改變一下地方行政官署的名稱而告終。僅有的一件重要的改革也許就是在省的各級(jí)建立了審判廳，這是打算按照中央政府的大理院的模式設(shè)立的獨(dú)立地方司法機(jī)關(guān)。［19］
另一個(gè)重要事件是在外國(guó)人稱為滿洲的東三省進(jìn)行行政改革。由于這是清朝祖先的發(fā)祥地，原來(lái)在那里建立過(guò)特殊的制度。現(xiàn)在實(shí)行了改革，滿洲的行政就與中國(guó)的其他部分一模一樣了。盛京將軍被取消了；代之以1907年設(shè)置的東三省總督，并任命了吉林、奉天和黑龍江三省的巡撫。［20］
雖然清政府不能削弱督撫等高官的地方權(quán)力，卻成功地增加了中央政府中滿洲官員的權(quán)力。在只任命一位大臣領(lǐng)導(dǎo)政府的每個(gè)部之后，在十三個(gè)高級(jí)官員（即軍機(jī)大臣和各部大臣）之中，有七個(gè)滿人，五個(gè)漢人和一個(gè)蒙古旗人。這個(gè)蒙古旗人當(dāng)然是蒙古族，但是他是屬于滿人陣營(yíng)的。因此中央政府改革的結(jié)果是在最高級(jí)官員中，滿人與漢人的比率為八比五。而與以前滿人和漢人人數(shù)相等的安排相比，清政府在取消種族區(qū)別待遇的公平原則下，巧妙地把對(duì)中央政府的控制進(jìn)一步置于滿人的手里。
另一個(gè)改革的基本原則是盡量減少兼職。根據(jù)這種政策，袁世凱辭去他的一切兼職，所以他的權(quán)力大大地被削弱了。上面已經(jīng)談到，政府提升兩個(gè)集大部分地方權(quán)力于一身的漢人總督張之洞和袁世凱為軍機(jī)大臣，這樣就剝奪了他們?cè)诘胤缴系臋?quán)力。因此，盡管各省的行政沒(méi)有進(jìn)行改革，中央政府的滿人官員的權(quán)力卻大大地增強(qiáng)了；相比之下，漢人地方官員的權(quán)力卻被削減了很多。
從1908至1911年的宣統(tǒng)時(shí)期，這種趨勢(shì)甚至更加強(qiáng)烈。首先，在1909年1月，袁世凱被迫以足疾為由到河南退隱。九個(gè)月之后，張之洞死去。這樣，兩位難對(duì)付的漢族高級(jí)官員就不能妨礙攝政的醇親王行事了。被這種情況所鼓勵(lì)，他讓他的兩個(gè)兄弟掌握陸軍和海軍，最后在1911年5月，他應(yīng)漢人提出建立責(zé)任內(nèi)閣的要求，終于組織了一個(gè)責(zé)任內(nèi)閣。它對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，舊內(nèi)閣、軍機(jī)處和政務(wù)處都被撤銷。責(zé)任內(nèi)閣由一個(gè)總理大臣和兩個(gè)副大臣，以及民政部、度支部、學(xué)部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩院和外務(wù)部各部大臣組成，總數(shù)為十三個(gè)成員。［21］ 在這十三員被任命的內(nèi)閣大臣之中，八名是滿人，漢人只有四人；八名滿人中，有五人是皇室宗族。醇親王在為皇室宗人取得軍權(quán)以后，這時(shí)又要全面控制行政了。但這種事實(shí)也說(shuō)明，在這時(shí)候，攝政王確實(shí)感到除他自己的宗人外，甚至連滿洲官員都不能信任了。任命這一內(nèi)閣是清廷在行將崩潰時(shí)的最后一個(gè)孤注一擲的行動(dòng)。在這個(gè)皇族為中心的內(nèi)閣組成后不到一年，武昌就發(fā)動(dòng)了革命，其后又不到一年，清政府垮了臺(tái)。在此以前，朝廷曾經(jīng)利用改革方案，使它一直下降的權(quán)力不斷地集中。
準(zhǔn)備立憲的日程與“憲法大綱”
當(dāng)清政府宣布它要采取憲政的政策決定時(shí)，極力主張更加激進(jìn)的一批批評(píng)論家開(kāi)始要求政府立即實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)目標(biāo)，不久他們迫使政府以這種或那種方式去答復(fù)他們的要求。1908年8月，政府因此宣布它準(zhǔn)備實(shí)行憲政的計(jì)劃，聲明在第九年（即1916年）將頒布憲法，并將第一次選舉國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)將于1917年召開(kāi)。［22］
與此同時(shí)，政府發(fā)布了“憲法大綱”，［23］ 大綱以日本明治時(shí)期頒布的憲法為范本。它開(kāi)宗明義寫(xiě)道：（1）大清皇帝統(tǒng)治大清帝國(guó)，萬(wàn)世一系，永永尊戴。（2）君上神圣尊嚴(yán)不可侵犯。［24］ 在日本憲法里，天皇被賦予很大的權(quán)力，但是在“憲法大綱”里，清帝的權(quán)力甚至比日本天皇的權(quán)力還要大。皇帝的特權(quán)幾乎沒(méi)有限制?；实郾毁x予以下權(quán)力：1.召集開(kāi)閉停展及解散議院之權(quán)；2.凡法律雖經(jīng)議院議決而未奉詔命批準(zhǔn)頒布者，不得見(jiàn)諸實(shí)行；3.“憲法大綱”無(wú)內(nèi)閣組織章程，設(shè)官制祿，用人之權(quán)操之君上，議院不得干預(yù)；4.司法之權(quán)操之君上，審判官本由君上委任，代行司法；5.凡一切軍事皆非議院所得干預(yù)。君上調(diào)遣全國(guó)軍隊(duì)，制定常備兵額，得以全權(quán)執(zhí)行；6.宣戰(zhàn)講和訂立條約由君上親裁，不付議院議決；7.宣告戒嚴(yán)之權(quán)，當(dāng)緊急時(shí)，得以詔令限制臣民之自由。
一旦肯定憲政即將付諸實(shí)施，知識(shí)分子，尤其是立憲派，就立刻提出批評(píng)，這些人早就主張采取這一步驟，但不滿意基本《大綱》和準(zhǔn)備立憲的進(jìn)程。他們強(qiáng)烈要求馬上開(kāi)始實(shí)行憲政。在這種壓力下，清政府在1910年把立憲的日程縮短了四年，并決定在1912年頒布憲法，1913年召開(kāi)國(guó)會(huì)。［25］ 然而，這種讓步不過(guò)是在旱地上灑幾滴水，遠(yuǎn)不足以使要求立即召開(kāi)國(guó)會(huì)的喧嚷平靜下去，就在這個(gè)時(shí)候，即1911年10月，革命爆發(fā)了。
清政府被革命嚇得驚慌失措，它在奄奄一息之際，于1911年11月匆忙地宣布了人們所期望的憲法重要信條“十九條”。［26］ 為了平息革命運(yùn)動(dòng)，與1908年的“憲法大綱”相比較，皇帝的權(quán)力在這個(gè)文件中大大地縮小了，而國(guó)會(huì)的權(quán)力則增加了。主要的變化如下：（1）憲法由資政院起草，由皇帝頒布。修改憲法權(quán)力屬于國(guó)會(huì)，皇帝不能干預(yù)；（2）總理由國(guó)會(huì)選出，由皇帝任命?；首宀荒軗?dān)任總理。當(dāng)總理受到國(guó)會(huì)彈劾時(shí)，他可以或者解散國(guó)會(huì)，或者提出內(nèi)閣總辭職；（3）皇帝有直接指揮陸、海軍的權(quán)力，但如無(wú)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，他不能利用陸軍或海軍來(lái)解決國(guó)內(nèi)爭(zhēng)端；（4）非經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，不得締結(jié)條約。如果在國(guó)會(huì)休會(huì)期間議和或宣戰(zhàn)，這個(gè)行動(dòng)須提交下屆國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。不用說(shuō)，到頒布的時(shí)候，這些改動(dòng)已無(wú)實(shí)際意義了。
諮議局、資政院和自治會(huì)
清政府一旦決定在1917年召開(kāi)國(guó)會(huì)，它就不得不承認(rèn)，它越早聽(tīng)取公眾意見(jiàn)并把它反映于政府工作之中，情況就越好。因此，它在1909年召開(kāi)了第一次諮議局會(huì)議，并于1910年在北京召開(kāi)了資政院會(huì)議。諮議局即將成為省立法機(jī)構(gòu)的前身，而資政院就是國(guó)會(huì)的前身。
按照1908年公布的章程，［27］ 諮議局大致按以下規(guī)定組成。
一、投票資格。（1）必須是年滿25歲以上的男性，在省內(nèi)長(zhǎng)期定居，至少具有下列資格之一：（一）在省內(nèi)從事教育或其他公職時(shí)間滿三年者；（二）中學(xué)堂畢業(yè)或在國(guó)內(nèi)外高等學(xué)校畢業(yè)；（三）具有生員以上的功名；（四）擔(dān)任過(guò)七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省內(nèi)擁有價(jià)值五千元以上的經(jīng)營(yíng)資本或不動(dòng)產(chǎn)。（2）或者是年滿25歲以上非長(zhǎng)期在本省居住的男子，但在本省居住兩年以上并擁有價(jià)值一萬(wàn)元以上的經(jīng)營(yíng)資本或不動(dòng)產(chǎn)者。
二、當(dāng)選的條件。年滿30歲以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
三、成員的人數(shù)。每省生員的固定名額的百分之五。田賦較高的南京地區(qū)和江蘇省，另外分別增加九個(gè)和二十三個(gè)名額。
四、允許討論的問(wèn)題。（1）省政府可能改革或?qū)で蟾母锏氖聞?wù)。（2）本省的預(yù)算和收支決算。（3）有關(guān)本省稅收和公債發(fā)行事項(xiàng)。（4）修訂或廢除只影響本省的有關(guān)章程。（5）資政院成員的選舉。（6）由資政院或督撫提出的質(zhì)詢。（7）市政會(huì)上的爭(zhēng)議事項(xiàng)；自治會(huì)申請(qǐng)或建議的事務(wù)。
五、與督撫的關(guān)系。（1）總督和巡撫如對(duì)諮議局的決議無(wú)異議，應(yīng)負(fù)責(zé)予以公布并執(zhí)行。如無(wú)總督或巡撫的批準(zhǔn)，此類決議不得實(shí)施。（2）如總督或巡撫對(duì)諮議局的決議不滿時(shí)，他可以命令復(fù)議。（3）在進(jìn)一步討論之后，如果未能取得一致意見(jiàn)，應(yīng)征求資政院的決定。（4）督撫有權(quán)召開(kāi)、中止或解散諮議局的會(huì)議。
從章程中的條款來(lái)判斷，諮議局似乎是紳士表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)構(gòu)，但很難被認(rèn)為是一個(gè)立法機(jī)關(guān)。它勿寧說(shuō)是各省督撫的一個(gè)諮詢團(tuán)體，因?yàn)槎綋醾冇袡?quán)拒絕諮議局決議。然而，諮議局的出現(xiàn)完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權(quán)力。即使在以前，督撫也不敢忽視顯貴紳士的意見(jiàn)，所以他必須審慎行事而不冒犯紳士，否則，他會(huì)給自己招致相當(dāng)?shù)穆闊?。從這個(gè)意義上說(shuō)，諮議局可以被視為僅僅是把過(guò)去實(shí)際實(shí)行的一切加以合法化罷了。事實(shí)上清政府把諮議局議員數(shù)規(guī)定為各省生員定額數(shù)的百分之五，①就說(shuō)明政府已經(jīng)有了這種想法。但不管怎樣，一旦有了這一法定形式，地方紳士對(duì)各省督撫的壓力無(wú)疑就增加了。
1909年，各省舉行第一次諮議局的選舉。結(jié)果證明很多當(dāng)選者年紀(jì)在40—45歲之間，而紳士占大多數(shù)。然而，那些學(xué)問(wèn)高深和在百姓中德高望重的紳士都寧可不參加地方政治和諮議局。那些當(dāng)選的人中很多在政治上有野心，也往往不為人所尊重。［28］
這樣，省一級(jí)立法機(jī)構(gòu)的雛形逐漸形成，1909年在各省召開(kāi)諮議局第一次會(huì)議。在很多省內(nèi)，最直接的結(jié)果就是督撫與諮議局發(fā)生了沖突。由于督撫有否決權(quán)，他畢竟比諮議局權(quán)大。但是這只能驅(qū)使諮議局議員參加要求立即召開(kāi)國(guó)會(huì)的運(yùn)動(dòng)，而這個(gè)國(guó)會(huì)將不僅僅是一個(gè)諮詢機(jī)關(guān)。
資政院是由清政府創(chuàng)立的，它是一個(gè)審議機(jī)關(guān)，或者是國(guó)會(huì)的雛形。按照1909年起草的章程，［29］ 它的主要特征如下：
一、成員資格。成員將包括一百名帝國(guó)的被提名人和一百名民選的代表。在帝國(guó)的被提名人中，有四十八名宗人或滿洲貴族，三十二名現(xiàn)任官員，十名學(xué)者和十名最高級(jí)的納稅人。民選產(chǎn)生的代表從諮議局議員中選出，而且由他們投票選舉，但要經(jīng)本省督撫的批準(zhǔn)。
二、允許討論的問(wèn)題。（1）全國(guó)的預(yù)算與收支決算；（2）有關(guān)稅制和公債的發(fā)行事項(xiàng)；（3）修訂或廢除法令；（4）關(guān)于諮議局和督撫有爭(zhēng)議的事項(xiàng)；（5）由皇帝提交的其他事項(xiàng)。
三、與行政當(dāng)局的關(guān)系。（1）各部或其他高級(jí)行政機(jī)關(guān)的大臣如對(duì)資政院的決議不滿意時(shí)，可以命令重新審議；（2）在重新審議之后，如果雙方不能達(dá)成協(xié)議，得呈請(qǐng)皇帝作出裁決；（3）當(dāng)資政院對(duì)內(nèi)閣或政務(wù)處的決議有疑問(wèn)時(shí)，可以要求闡明；（4）當(dāng)某一行政機(jī)關(guān)的大臣侵犯資政院的權(quán)力或破壞法律時(shí)，資政院可奏請(qǐng)圣斷。
資政院顯然無(wú)權(quán)監(jiān)督政府。政府也不是非執(zhí)行資政院的決議不可的。因此，嚴(yán)格地說(shuō)，資政院只是一個(gè)協(xié)商機(jī)關(guān)。
資政院成員的選舉始于1909年，第一次會(huì)議于1910年10月在北京召開(kāi)。從此以后，資政院常常與各部大臣以及各省督撫發(fā)生沖突。結(jié)果，有些決議得不到有關(guān)行政機(jī)關(guān)的大臣的批準(zhǔn)，而且因皇帝的決定而被廢棄。由于這種原因，資政院的議員也開(kāi)始大聲疾呼，要求立即召開(kāi)國(guó)會(huì)。
清政府認(rèn)識(shí)到憲政應(yīng)該以地方自治為基礎(chǔ)，于是決定加以促進(jìn)。1908年起草了“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程”，［30］ 1910年起草了“府廳州縣地方自治章程”。［31］ 地方自治會(huì)的選舉立即開(kāi)始。選舉和當(dāng)選資格的限制如下：投票者必須是男性，年齡在25歲以上，中國(guó)籍，在其所住地連續(xù)居住三年以上，付兩元以上的固定稅金或公共捐獻(xiàn)。董事會(huì)的董事由有關(guān)的自治會(huì)選出。在這種情況下，自治會(huì)成員投的票數(shù)應(yīng)該與他們擁有的財(cái)產(chǎn)總數(shù)相符合。這樣，有財(cái)產(chǎn)的人在自治會(huì)中格外地被賦予了特權(quán)。在自治會(huì)會(huì)員之中，相當(dāng)數(shù)量的人是有低級(jí)功名的紳士。大部分被選為自治會(huì)會(huì)長(zhǎng)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)董事的人是紳士。的確，清末的地方自治實(shí)際是紳士之治。然而，政府官僚政治對(duì)這種自治制度施加了強(qiáng)大的壓力。知府、州官和知縣有權(quán)解散地方自治會(huì)。董事會(huì)的決議沒(méi)有這些地方政府官員的批準(zhǔn)不能實(shí)施。知縣能夠免除鎮(zhèn)鄉(xiāng)的董事的職務(wù)，而且可以不同意有關(guān)自治會(huì)選出的自治會(huì)辦事人員。結(jié)果，這種自治會(huì)很象諮議局和資政院的情況，實(shí)質(zhì)上就是政府的一個(gè)輔助機(jī)構(gòu)或諮詢團(tuán)體。
中國(guó)自古以來(lái)就有一種互相擔(dān)保的集體的制度，如“保甲”或“里甲”，它們的作用是輔助政府維持公共秩序和征稅。一般說(shuō)來(lái)，紳士并不與這種制度有牽連。然而，只要這類集體仍在起作用，他們就可以發(fā)揮相當(dāng)?shù)挠绊?；總之，不論在什么情況下，紳士對(duì)每個(gè)地方的家族和社團(tuán)都擁有相當(dāng)?shù)挠绊?。事?shí)上，地方當(dāng)局只有與紳士控制的這些社團(tuán)合作，才有可能進(jìn)行治理。目前清政府正在組織地方自治會(huì)作為憲政的基礎(chǔ)，它當(dāng)然不敢忽視紳士的力量。由于地方紳士擁有的權(quán)威不是法律授予的，因此至少在理論上，政府官員在過(guò)去有時(shí)忽視過(guò)紳士。但是現(xiàn)在，紳士的權(quán)力由法律規(guī)定并加以保證。這就是清末所規(guī)劃的地方自治制度的實(shí)際內(nèi)容。從另外的角度看，可以說(shuō)清政府有這種企圖：正式認(rèn)可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來(lái)鞏固它的統(tǒng)治。簡(jiǎn)言之，清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利面互相合作以期在一個(gè)正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖。［32］
?。?］ 關(guān)于清朝立憲主義者運(yùn)動(dòng)的總的背景，參看張玉法：《清季的立憲團(tuán)體》，第1—6章；張朋園：《立憲派與辛亥革命》，第1—3章。
［2］ 參看孫任以都：《1905—1906年的中國(guó)憲政考察使團(tuán)》，載《近代史雜志》，卷24第3期（1952年9月）第251—268頁(yè)。
［3］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷562第8—9頁(yè)。
?。?］ 關(guān)于一般制度問(wèn)題的背景，參看臨時(shí)臺(tái)灣舊慣調(diào)查會(huì)編：《清國(guó)行政法》，第一部分。在莫里森的《儒家官僚政治的現(xiàn)代化》（拉德克利夫?qū)W院1959年博士論文）一文中可以看到有關(guān)晚清行政改革的史料。
?。?］ 這個(gè)官員負(fù)責(zé)河南省黃河堤壩的保護(hù)工作。但是這項(xiàng)工作可以由該省的巡撫來(lái)照管。
?。?］ 這個(gè)官職始于明代，其職責(zé)是審查奏議，然后再呈送皇帝。但是它引起很多批評(píng)，到清朝期間，它成了一個(gè)有名無(wú)實(shí)的官職。
［7］ 這個(gè)衙門負(fù)責(zé)與皇太子有關(guān)的事項(xiàng)。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虛設(shè)。
［8］ 這些巡撫的衙門與總督的衙門都設(shè)在同一城市中。
?。?］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷564第11—13頁(yè)。
?。?0］ 《東華續(xù)錄·光緒朝》，卷202第12—14頁(yè)。
?。?1］ 負(fù)責(zé)祭祀皇家陵墓的官署。
?。?2］ 負(fù)責(zé)宮廷舉行的宴會(huì)事項(xiàng)的官署。
?。?3］ 負(fù)責(zé)繁殖和訓(xùn)練軍馬。
［14］ 這點(diǎn)在前頁(yè)注①引的詔書(shū)中已提到。
?。?5］ 參看前頁(yè)注①和注②。
?。?6］ 參看前頁(yè)注②。
?。?7］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷574第6—7頁(yè)；《東方雜志》，第4年第8期（1907年）“內(nèi)務(wù)”第401—424頁(yè)。
［18］ 《東方雜志》，第5年第1期（1908年）第10—13頁(yè)。
?。?9］ 參看第453頁(yè)注①。
［20］ 參看趙中孚：《清末東三省改制的背景》，載《中央研究院近代史研究所集刊》，第5期（1976年6月）第313—335頁(yè)；參看羅伯特·李《清代歷史上的滿洲邊疆》，第七章。
［21］ 《大清宣統(tǒng)實(shí)錄》，卷52第18—23頁(yè)。
?。?2］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷583第4—5頁(yè)；卷595第1—2頁(yè)，《大清光緒新法令》，卷2第25—32頁(yè)。
?。?3］ 《東華續(xù)錄·光緒朝》，卷219第1—7頁(yè)。
［24］ 見(jiàn)謝保兆（音）：《1644—1911年的中國(guó)政府》，第372頁(yè)。
?。?5］ 《大清宣統(tǒng)實(shí)錄》，卷43第2—5頁(yè)。
?。?6］ 《大清宣統(tǒng)實(shí)錄》，卷63第10頁(yè)；卷65第9、10—18頁(yè)。最后一處載有“十九條”的原文。
?。?7］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷579第14—15頁(yè)；《大清光緒新法令》，卷2第2—24頁(yè)。
［28］ 關(guān)于進(jìn)行選舉方法的敘述，參看張朋園：《立憲派》，第12—40頁(yè)。
?。?9］ 《大清宣統(tǒng)實(shí)錄》，卷17第14—19頁(yè)；又參看《大清光緒新法令》，卷2第1—2頁(yè)。
［30］ 《大清光緒新法令》，卷2第44—62頁(yè)。
［31］ 《大清宣統(tǒng)新法令》，卷14第1—15頁(yè)。
?。?2］ 見(jiàn)芬徹：《政治地方主義與民族革命》，載芮瑪麗編：《革命中的中國(guó)》，第185—226頁(yè)；菲利普·庫(kù)恩：《民國(guó)時(shí)期的地方自治》，載小韋克曼等編：《中華帝國(guó)晚期的沖突與控制》，第268—280頁(yè)。
行政制度的改革
在清政府致力于實(shí)行立憲政體之后，它處理的第一個(gè)問(wèn)題就是行政制度的改革。［4］ 在義和團(tuán)事件之后不久，政府已經(jīng)開(kāi)始了一系列改革，包括整飭吏治和改組過(guò)時(shí)的官僚機(jī)構(gòu)。但是這種努力遇到了很多困難。
造成許多官員貪污腐化和官僚制度落后過(guò)時(shí)的原因被認(rèn)為有以下幾點(diǎn)。首先是存在著“捐納”制度，特別是賣官鬻爵。以前當(dāng)政府需要額外收入時(shí)，它就臨時(shí)求助于賣官鬻爵的辦法，但是自從太平軍戰(zhàn)爭(zhēng)以后，這個(gè)制度就成了一項(xiàng)長(zhǎng)期措施。結(jié)果官場(chǎng)中有很多人是以金錢或軍功獲得他們的官職的。人們認(rèn)為這種作法造成了大量的貪污腐化。
此外，高級(jí)文職官員并不熟悉政府的日常工作，這些工作實(shí)際上都經(jīng)員司胥吏之手處理。關(guān)于公文的格式都有復(fù)雜的規(guī)定。每個(gè)官署都有自己?jiǎn)为?dú)的一套簿籍。對(duì)高級(jí)官員來(lái)說(shuō)，由于他在一個(gè)職位上最多不過(guò)三、五年，所以就不可能掌握這些規(guī)章。結(jié)果，他們別無(wú)選擇，只能依賴年復(fù)一年在此工作的胥吏。這些胥吏的社會(huì)地位很低，而且他們大部分得不到固定薪金。當(dāng)人們?cè)谠V訟和繳稅過(guò)程中與這些胥吏發(fā)生關(guān)系時(shí)，后者就向他們收費(fèi)以維持生計(jì)。由于胥吏索取無(wú)度，這種費(fèi)用就成為一種賄賂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署幾乎沒(méi)有職守。在中國(guó)，子女們被認(rèn)為應(yīng)遵循由父母規(guī)定的成例行事，因此，由歷代皇帝設(shè)立的衙署即使在時(shí)移世易和需要改組時(shí)，仍然被保持了下來(lái)。在這種情況下，舊的官署原封不動(dòng)，而新的又單獨(dú)成立。例如清政府以四至六名內(nèi)閣大學(xué)士配備的內(nèi)閣作為它的中央行政機(jī)構(gòu)。在1729至1730年征討蒙古人期間，雍正帝在他辦公的宮廷附近設(shè)置軍機(jī)處，以便讓軍機(jī)大臣（他們是從大學(xué)士和六部尚書(shū)中遴選出來(lái)的清帝的心腹大臣）在那里討論軍事機(jī)密。這樣，軍機(jī)處開(kāi)始是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，它的所有官員都是兼職的，沒(méi)有專任官員。然而在戰(zhàn)役結(jié)束之后，雍正帝并未取消這個(gè)機(jī)構(gòu)，他繼續(xù)與軍機(jī)大臣商討國(guó)家大事。雍正之后的皇帝都沿襲這種做法。這樣，自設(shè)置軍機(jī)處之后，內(nèi)閣大部分職能都由它接辦，使內(nèi)閣幾乎可有可無(wú)，但內(nèi)閣并未取消。的確，自從秦統(tǒng)一中國(guó)以來(lái)，盡管在歷史過(guò)程中王朝興衰不已，但每個(gè)朝代都自稱是前朝的繼承者，即使是在以武力征服前朝的情況下也是如此。這樣，秦代的官僚結(jié)構(gòu)就被一朝一朝地、稍事更張地繼承下來(lái)，一直傳到清代。簡(jiǎn)言之，中國(guó)的官僚機(jī)構(gòu)從公元前三世紀(jì)，或至少?gòu)墓呤兰o(jì)初直到二十世紀(jì)，基本上沒(méi)有變動(dòng)。證據(jù)之一就是很多官署名稱都是從古代沿襲下來(lái)的。
甚至更嚴(yán)重的一個(gè)缺點(diǎn)就是官員的職責(zé)不清。在很多情況下這是由于在一個(gè)官署不止任命一位主管大臣所造成。在內(nèi)閣，有四至六員內(nèi)閣大學(xué)士，軍機(jī)大臣的人數(shù)在四至八名之間，而六部每部都有兩個(gè)尚書(shū)?？偫硌瞄T是應(yīng)西方國(guó)家的要求而在1861年設(shè)置的，總理大臣的人數(shù)不定，多達(dá)十員，在1894至1898年期間甚至更多。當(dāng)一個(gè)官署里有那么多主管要員時(shí)，他們之中就誰(shuí)也不愿意負(fù)責(zé)了。不言而喻，每個(gè)人都力圖把責(zé)任推給別人。在歷史上，中國(guó)政府歷來(lái)在許多官署中任命兩個(gè)以上的主管大臣，這樣做無(wú)疑是為了防止大臣因?qū)?quán)而威脅帝權(quán)。出于同樣目的，清朝的總督和巡撫也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不致讓地方權(quán)力集中到一個(gè)官員手里。
1901年清政府開(kāi)始改革時(shí)，它企圖糾正這些積弊。首先，決定簡(jiǎn)化各官署的公文形式，取消書(shū)吏。捐納制被廢除，不過(guò)這種作法仍以不同的形式繼續(xù)出現(xiàn)。河?xùn)|河道總督［5］ 和通政使司［6］ 的職位被取消。詹事府［7］ 被并入翰林院。云南、湖北和廣東的巡撫建制都被撤銷。［8］ 這些都是不必要的衙署。
在撤銷某些有名無(wú)實(shí)的衙門的同時(shí)，政府又創(chuàng)設(shè)了一些新的官署。首先是改組總理衙門后建立起來(lái)的外務(wù)部；總理衙門則是在1861年作為軍機(jī)處的一個(gè)機(jī)構(gòu)勉強(qiáng)成立起來(lái)的。因此它開(kāi)始時(shí)只是一臨時(shí)的官署，官署內(nèi)有多達(dá)十人以上的兼任大臣。因?yàn)榭偫硌瞄T的地位是非正式的，西方國(guó)家感到與它談判時(shí)有些不方便，因此在清朝于義和團(tuán)事件中戰(zhàn)敗之后，就要求改組總理衙門。這時(shí)外務(wù)部就成了一個(gè)常設(shè)的正式機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)一名大臣和兩名副大臣。這便開(kāi)始瓦解了自隋唐沿襲下來(lái)的傳統(tǒng)的六部建置。新的外務(wù)部成了第七部，而且比其他六部的品級(jí)要高——這確實(shí)是個(gè)巨大的變化。
不久又進(jìn)行了一次改革，即在1903年由政府設(shè)立了商部。在傳統(tǒng)的中國(guó)，積極提高人民的福利使之生活比較充裕，并不是統(tǒng)治者的正業(yè)，所以政府往往并不為促進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)而操心。但是，此時(shí)大家承認(rèn)富國(guó)是為了強(qiáng)兵，而富國(guó)就需要促進(jìn)農(nóng)、工、商業(yè)。
1905年，設(shè)立了巡警部和學(xué)部（前面已談過(guò)）。此舉是企圖建立西方式的警察制度，并在1906年決定從綠營(yíng)中招募警察。巡警部后改成民政部。［9］
在1906年宣布準(zhǔn)備實(shí)行憲政的方案后不久，對(duì)政治制度根據(jù)下列原則開(kāi)始了進(jìn)一步的改革。首先是行政、立法、司法三權(quán)分立。然而當(dāng)時(shí)還沒(méi)有立法機(jī)關(guān)，所以只對(duì)行政和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行改革。其次，精簡(jiǎn)冗員，明確官員的責(zé)任。［10］ 結(jié)果，下列改革措施得以實(shí)現(xiàn)。
（1）合并職能重復(fù)的官署。太常寺、［11］ 光祿寺_453_4［12］ 和鴻臚寺⑤都被并入禮部；舊兵部、練兵處和太仆寺［13］ 合并成為陸軍部；戶部和財(cái)政處被改組為度支部。練兵處和財(cái)政處的設(shè)立原來(lái)是為了集中軍事和財(cái)政的管理。自古以來(lái)，管理軍事的官署一直是兵部，管理財(cái)政的官署則是戶部，但它們現(xiàn)在已成為不必要的了。它們并未被廢除，不過(guò)把財(cái)政處與戶部合并，練兵處與兵部合并，這在中國(guó)都是前所未有的措施，雖然對(duì)一個(gè)局外人來(lái)說(shuō)，它似乎是勢(shì)在必行的事。
（2）增加了一些中央管理機(jī)構(gòu)。郵傳部建立了，刑部被改組成法部，它的職能則限于管理司法事項(xiàng)。［14］ 這樣，中央政府的部就變成了十一個(gè)。自隋唐以來(lái)，中央政府機(jī)構(gòu)就是吏、戶、禮、兵、刑、工六部。1901年增加了外務(wù)部，后來(lái)又增加了商部、巡警部和學(xué)部，而舊式的六部則仍予保留。但是，1906年改革的結(jié)果，只有吏部和禮部保持它們的舊有名稱。傳統(tǒng)的六部建置已經(jīng)不復(fù)存在了。
?。?）各部都建立單一的領(lǐng)導(dǎo)。這是一個(gè)非常重要的步驟。在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書(shū)，一般是滿、漢各一人。此法是使?jié)M人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負(fù)責(zé)任。雙頭領(lǐng)導(dǎo)的廢除明確了責(zé)任。同時(shí)這也意味著滿、漢族之間不同待遇現(xiàn)象行將結(jié)束。出于同樣精神，為了盡可能地避免兼職，廢除了各部大臣兼任軍機(jī)大臣的做法。［15］
（4）在各部以外單獨(dú)成立了大理院、審計(jì)院和資政院。大理院的權(quán)力是與純粹作為行政機(jī)構(gòu)的法部明確地分開(kāi)的。［16］ 從前，法庭和司法行政機(jī)構(gòu)并不分開(kāi)。審計(jì)院獨(dú)立于各部之外，因?yàn)樗?fù)責(zé)審計(jì)它們的帳目。雖然已經(jīng)決定暫不涉及立法機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)，但深切感到有征求民意的必要，因此，在將來(lái)召開(kāi)國(guó)會(huì)之前，計(jì)劃把資政院試作立法機(jī)關(guān)。（資政院的情況將在下面敘述。）
政府企圖包括在行政改革之中的兩項(xiàng)主要變革未能實(shí)現(xiàn)。一個(gè)就是改革省的官僚政治，另一個(gè)就是建立責(zé)任內(nèi)閣?？偟膩?lái)說(shuō)，在清朝的地方官僚政治中，有許多含糊不清之處。例如，外省督撫與中央政府之間的關(guān)系和總督與巡撫之間的關(guān)系，都不十分明確?？赡苁乔逭畬幵覆蝗ッ鞔_這些關(guān)系。但無(wú)論如何，自從太平軍運(yùn)動(dòng)以來(lái)，總督與巡撫的權(quán)力增加了。在軍事上或財(cái)政上，他們都不受中央政府的嚴(yán)密控制。清朝改革的一個(gè)目的就是削弱他們的權(quán)力，辦法是把他們置于中央政府各部處之下，而不是使他們成為與各部處平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直屬官員。［17］ 這樣就可以建立起一個(gè)一元化的政體，各省就被置于各部之下，而不是與各部同在皇帝之下：這是行政機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)十分重要的改革。當(dāng)然，各省高級(jí)官員是反對(duì)這種變動(dòng)的。
成立責(zé)任內(nèi)閣制的要求是當(dāng)時(shí)的一個(gè)改革原則——即明確責(zé)任——的自然后果。然而，這會(huì)導(dǎo)致撤銷軍機(jī)處、內(nèi)閣和政務(wù)處。反對(duì)采取責(zé)任內(nèi)閣制的理由是：總的行政管理應(yīng)由若干官員分擔(dān)，否則，個(gè)人就會(huì)專權(quán)，從而可能侵犯帝權(quán)。這種觀點(diǎn)獲勝了，有關(guān)中央行政機(jī)構(gòu)的改革因此沒(méi)有進(jìn)行。
這樣，削弱督撫權(quán)力和采取責(zé)任內(nèi)閣制這兩項(xiàng)改革［18］ 都未實(shí)現(xiàn)（在改革活動(dòng)中，政府原來(lái)把這兩者都放在最優(yōu)先的地位）。1907年，對(duì)省一級(jí)的行政制度進(jìn)行了改革，但是督撫的權(quán)力并未削弱，也沒(méi)有真正進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，它僅僅以改變一下地方行政官署的名稱而告終。僅有的一件重要的改革也許就是在省的各級(jí)建立了審判廳，這是打算按照中央政府的大理院的模式設(shè)立的獨(dú)立地方司法機(jī)關(guān)。［19］
另一個(gè)重要事件是在外國(guó)人稱為滿洲的東三省進(jìn)行行政改革。由于這是清朝祖先的發(fā)祥地，原來(lái)在那里建立過(guò)特殊的制度。現(xiàn)在實(shí)行了改革，滿洲的行政就與中國(guó)的其他部分一模一樣了。盛京將軍被取消了；代之以1907年設(shè)置的東三省總督，并任命了吉林、奉天和黑龍江三省的巡撫。［20］
雖然清政府不能削弱督撫等高官的地方權(quán)力，卻成功地增加了中央政府中滿洲官員的權(quán)力。在只任命一位大臣領(lǐng)導(dǎo)政府的每個(gè)部之后，在十三個(gè)高級(jí)官員（即軍機(jī)大臣和各部大臣）之中，有七個(gè)滿人，五個(gè)漢人和一個(gè)蒙古旗人。這個(gè)蒙古旗人當(dāng)然是蒙古族，但是他是屬于滿人陣營(yíng)的。因此中央政府改革的結(jié)果是在最高級(jí)官員中，滿人與漢人的比率為八比五。而與以前滿人和漢人人數(shù)相等的安排相比，清政府在取消種族區(qū)別待遇的公平原則下，巧妙地把對(duì)中央政府的控制進(jìn)一步置于滿人的手里。
另一個(gè)改革的基本原則是盡量減少兼職。根據(jù)這種政策，袁世凱辭去他的一切兼職，所以他的權(quán)力大大地被削弱了。上面已經(jīng)談到，政府提升兩個(gè)集大部分地方權(quán)力于一身的漢人總督張之洞和袁世凱為軍機(jī)大臣，這樣就剝奪了他們?cè)诘胤缴系臋?quán)力。因此，盡管各省的行政沒(méi)有進(jìn)行改革，中央政府的滿人官員的權(quán)力卻大大地增強(qiáng)了；相比之下，漢人地方官員的權(quán)力卻被削減了很多。
從1908至1911年的宣統(tǒng)時(shí)期，這種趨勢(shì)甚至更加強(qiáng)烈。首先，在1909年1月，袁世凱被迫以足疾為由到河南退隱。九個(gè)月之后，張之洞死去。這樣，兩位難對(duì)付的漢族高級(jí)官員就不能妨礙攝政的醇親王行事了。被這種情況所鼓勵(lì)，他讓他的兩個(gè)兄弟掌握陸軍和海軍，最后在1911年5月，他應(yīng)漢人提出建立責(zé)任內(nèi)閣的要求，終于組織了一個(gè)責(zé)任內(nèi)閣。它對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，舊內(nèi)閣、軍機(jī)處和政務(wù)處都被撤銷。責(zé)任內(nèi)閣由一個(gè)總理大臣和兩個(gè)副大臣，以及民政部、度支部、學(xué)部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩院和外務(wù)部各部大臣組成，總數(shù)為十三個(gè)成員。［21］ 在這十三員被任命的內(nèi)閣大臣之中，八名是滿人，漢人只有四人；八名滿人中，有五人是皇室宗族。醇親王在為皇室宗人取得軍權(quán)以后，這時(shí)又要全面控制行政了。但這種事實(shí)也說(shuō)明，在這時(shí)候，攝政王確實(shí)感到除他自己的宗人外，甚至連滿洲官員都不能信任了。任命這一內(nèi)閣是清廷在行將崩潰時(shí)的最后一個(gè)孤注一擲的行動(dòng)。在這個(gè)皇族為中心的內(nèi)閣組成后不到一年，武昌就發(fā)動(dòng)了革命，其后又不到一年，清政府垮了臺(tái)。在此以前，朝廷曾經(jīng)利用改革方案，使它一直下降的權(quán)力不斷地集中。
準(zhǔn)備立憲的日程與“憲法大綱”
當(dāng)清政府宣布它要采取憲政的政策決定時(shí)，極力主張更加激進(jìn)的一批批評(píng)論家開(kāi)始要求政府立即實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)目標(biāo)，不久他們迫使政府以這種或那種方式去答復(fù)他們的要求。1908年8月，政府因此宣布它準(zhǔn)備實(shí)行憲政的計(jì)劃，聲明在第九年（即1916年）將頒布憲法，并將第一次選舉國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)將于1917年召開(kāi)。［22］
與此同時(shí)，政府發(fā)布了“憲法大綱”，［23］ 大綱以日本明治時(shí)期頒布的憲法為范本。它開(kāi)宗明義寫(xiě)道：（1）大清皇帝統(tǒng)治大清帝國(guó)，萬(wàn)世一系，永永尊戴。（2）君上神圣尊嚴(yán)不可侵犯。［24］ 在日本憲法里，天皇被賦予很大的權(quán)力，但是在“憲法大綱”里，清帝的權(quán)力甚至比日本天皇的權(quán)力還要大。皇帝的特權(quán)幾乎沒(méi)有限制?；实郾毁x予以下權(quán)力：1.召集開(kāi)閉停展及解散議院之權(quán)；2.凡法律雖經(jīng)議院議決而未奉詔命批準(zhǔn)頒布者，不得見(jiàn)諸實(shí)行；3.“憲法大綱”無(wú)內(nèi)閣組織章程，設(shè)官制祿，用人之權(quán)操之君上，議院不得干預(yù)；4.司法之權(quán)操之君上，審判官本由君上委任，代行司法；5.凡一切軍事皆非議院所得干預(yù)。君上調(diào)遣全國(guó)軍隊(duì)，制定常備兵額，得以全權(quán)執(zhí)行；6.宣戰(zhàn)講和訂立條約由君上親裁，不付議院議決；7.宣告戒嚴(yán)之權(quán)，當(dāng)緊急時(shí)，得以詔令限制臣民之自由。
一旦肯定憲政即將付諸實(shí)施，知識(shí)分子，尤其是立憲派，就立刻提出批評(píng)，這些人早就主張采取這一步驟，但不滿意基本《大綱》和準(zhǔn)備立憲的進(jìn)程。他們強(qiáng)烈要求馬上開(kāi)始實(shí)行憲政。在這種壓力下，清政府在1910年把立憲的日程縮短了四年，并決定在1912年頒布憲法，1913年召開(kāi)國(guó)會(huì)。［25］ 然而，這種讓步不過(guò)是在旱地上灑幾滴水，遠(yuǎn)不足以使要求立即召開(kāi)國(guó)會(huì)的喧嚷平靜下去，就在這個(gè)時(shí)候，即1911年10月，革命爆發(fā)了。
清政府被革命嚇得驚慌失措，它在奄奄一息之際，于1911年11月匆忙地宣布了人們所期望的憲法重要信條“十九條”。［26］ 為了平息革命運(yùn)動(dòng)，與1908年的“憲法大綱”相比較，皇帝的權(quán)力在這個(gè)文件中大大地縮小了，而國(guó)會(huì)的權(quán)力則增加了。主要的變化如下：（1）憲法由資政院起草，由皇帝頒布。修改憲法權(quán)力屬于國(guó)會(huì)，皇帝不能干預(yù)；（2）總理由國(guó)會(huì)選出，由皇帝任命?；首宀荒軗?dān)任總理。當(dāng)總理受到國(guó)會(huì)彈劾時(shí)，他可以或者解散國(guó)會(huì)，或者提出內(nèi)閣總辭職；（3）皇帝有直接指揮陸、海軍的權(quán)力，但如無(wú)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，他不能利用陸軍或海軍來(lái)解決國(guó)內(nèi)爭(zhēng)端；（4）非經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，不得締結(jié)條約。如果在國(guó)會(huì)休會(huì)期間議和或宣戰(zhàn)，這個(gè)行動(dòng)須提交下屆國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。不用說(shuō)，到頒布的時(shí)候，這些改動(dòng)已無(wú)實(shí)際意義了。
諮議局、資政院和自治會(huì)
清政府一旦決定在1917年召開(kāi)國(guó)會(huì)，它就不得不承認(rèn)，它越早聽(tīng)取公眾意見(jiàn)并把它反映于政府工作之中，情況就越好。因此，它在1909年召開(kāi)了第一次諮議局會(huì)議，并于1910年在北京召開(kāi)了資政院會(huì)議。諮議局即將成為省立法機(jī)構(gòu)的前身，而資政院就是國(guó)會(huì)的前身。
按照1908年公布的章程，［27］ 諮議局大致按以下規(guī)定組成。
一、投票資格。（1）必須是年滿25歲以上的男性，在省內(nèi)長(zhǎng)期定居，至少具有下列資格之一：（一）在省內(nèi)從事教育或其他公職時(shí)間滿三年者；（二）中學(xué)堂畢業(yè)或在國(guó)內(nèi)外高等學(xué)校畢業(yè)；（三）具有生員以上的功名；（四）擔(dān)任過(guò)七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省內(nèi)擁有價(jià)值五千元以上的經(jīng)營(yíng)資本或不動(dòng)產(chǎn)。（2）或者是年滿25歲以上非長(zhǎng)期在本省居住的男子，但在本省居住兩年以上并擁有價(jià)值一萬(wàn)元以上的經(jīng)營(yíng)資本或不動(dòng)產(chǎn)者。
二、當(dāng)選的條件。年滿30歲以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
三、成員的人數(shù)。每省生員的固定名額的百分之五。田賦較高的南京地區(qū)和江蘇省，另外分別增加九個(gè)和二十三個(gè)名額。
四、允許討論的問(wèn)題。（1）省政府可能改革或?qū)で蟾母锏氖聞?wù)。（2）本省的預(yù)算和收支決算。（3）有關(guān)本省稅收和公債發(fā)行事項(xiàng)。（4）修訂或廢除只影響本省的有關(guān)章程。（5）資政院成員的選舉。（6）由資政院或督撫提出的質(zhì)詢。（7）市政會(huì)上的爭(zhēng)議事項(xiàng)；自治會(huì)申請(qǐng)或建議的事務(wù)。
五、與督撫的關(guān)系。（1）總督和巡撫如對(duì)諮議局的決議無(wú)異議，應(yīng)負(fù)責(zé)予以公布并執(zhí)行。如無(wú)總督或巡撫的批準(zhǔn)，此類決議不得實(shí)施。（2）如總督或巡撫對(duì)諮議局的決議不滿時(shí)，他可以命令復(fù)議。（3）在進(jìn)一步討論之后，如果未能取得一致意見(jiàn)，應(yīng)征求資政院的決定。（4）督撫有權(quán)召開(kāi)、中止或解散諮議局的會(huì)議。
從章程中的條款來(lái)判斷，諮議局似乎是紳士表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)構(gòu)，但很難被認(rèn)為是一個(gè)立法機(jī)關(guān)。它勿寧說(shuō)是各省督撫的一個(gè)諮詢團(tuán)體，因?yàn)槎綋醾冇袡?quán)拒絕諮議局決議。然而，諮議局的出現(xiàn)完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權(quán)力。即使在以前，督撫也不敢忽視顯貴紳士的意見(jiàn)，所以他必須審慎行事而不冒犯紳士，否則，他會(huì)給自己招致相當(dāng)?shù)穆闊?。從這個(gè)意義上說(shuō)，諮議局可以被視為僅僅是把過(guò)去實(shí)際實(shí)行的一切加以合法化罷了。事實(shí)上清政府把諮議局議員數(shù)規(guī)定為各省生員定額數(shù)的百分之五，①就說(shuō)明政府已經(jīng)有了這種想法。但不管怎樣，一旦有了這一法定形式，地方紳士對(duì)各省督撫的壓力無(wú)疑就增加了。
1909年，各省舉行第一次諮議局的選舉。結(jié)果證明很多當(dāng)選者年紀(jì)在40—45歲之間，而紳士占大多數(shù)。然而，那些學(xué)問(wèn)高深和在百姓中德高望重的紳士都寧可不參加地方政治和諮議局。那些當(dāng)選的人中很多在政治上有野心，也往往不為人所尊重。［28］
這樣，省一級(jí)立法機(jī)構(gòu)的雛形逐漸形成，1909年在各省召開(kāi)諮議局第一次會(huì)議。在很多省內(nèi)，最直接的結(jié)果就是督撫與諮議局發(fā)生了沖突。由于督撫有否決權(quán)，他畢竟比諮議局權(quán)大。但是這只能驅(qū)使諮議局議員參加要求立即召開(kāi)國(guó)會(huì)的運(yùn)動(dòng)，而這個(gè)國(guó)會(huì)將不僅僅是一個(gè)諮詢機(jī)關(guān)。
資政院是由清政府創(chuàng)立的，它是一個(gè)審議機(jī)關(guān)，或者是國(guó)會(huì)的雛形。按照1909年起草的章程，［29］ 它的主要特征如下：
一、成員資格。成員將包括一百名帝國(guó)的被提名人和一百名民選的代表。在帝國(guó)的被提名人中，有四十八名宗人或滿洲貴族，三十二名現(xiàn)任官員，十名學(xué)者和十名最高級(jí)的納稅人。民選產(chǎn)生的代表從諮議局議員中選出，而且由他們投票選舉，但要經(jīng)本省督撫的批準(zhǔn)。
二、允許討論的問(wèn)題。（1）全國(guó)的預(yù)算與收支決算；（2）有關(guān)稅制和公債的發(fā)行事項(xiàng)；（3）修訂或廢除法令；（4）關(guān)于諮議局和督撫有爭(zhēng)議的事項(xiàng)；（5）由皇帝提交的其他事項(xiàng)。
三、與行政當(dāng)局的關(guān)系。（1）各部或其他高級(jí)行政機(jī)關(guān)的大臣如對(duì)資政院的決議不滿意時(shí)，可以命令重新審議；（2）在重新審議之后，如果雙方不能達(dá)成協(xié)議，得呈請(qǐng)皇帝作出裁決；（3）當(dāng)資政院對(duì)內(nèi)閣或政務(wù)處的決議有疑問(wèn)時(shí)，可以要求闡明；（4）當(dāng)某一行政機(jī)關(guān)的大臣侵犯資政院的權(quán)力或破壞法律時(shí)，資政院可奏請(qǐng)圣斷。
資政院顯然無(wú)權(quán)監(jiān)督政府。政府也不是非執(zhí)行資政院的決議不可的。因此，嚴(yán)格地說(shuō)，資政院只是一個(gè)協(xié)商機(jī)關(guān)。
資政院成員的選舉始于1909年，第一次會(huì)議于1910年10月在北京召開(kāi)。從此以后，資政院常常與各部大臣以及各省督撫發(fā)生沖突。結(jié)果，有些決議得不到有關(guān)行政機(jī)關(guān)的大臣的批準(zhǔn)，而且因皇帝的決定而被廢棄。由于這種原因，資政院的議員也開(kāi)始大聲疾呼，要求立即召開(kāi)國(guó)會(huì)。
清政府認(rèn)識(shí)到憲政應(yīng)該以地方自治為基礎(chǔ)，于是決定加以促進(jìn)。1908年起草了“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程”，［30］ 1910年起草了“府廳州縣地方自治章程”。［31］ 地方自治會(huì)的選舉立即開(kāi)始。選舉和當(dāng)選資格的限制如下：投票者必須是男性，年齡在25歲以上，中國(guó)籍，在其所住地連續(xù)居住三年以上，付兩元以上的固定稅金或公共捐獻(xiàn)。董事會(huì)的董事由有關(guān)的自治會(huì)選出。在這種情況下，自治會(huì)成員投的票數(shù)應(yīng)該與他們擁有的財(cái)產(chǎn)總數(shù)相符合。這樣，有財(cái)產(chǎn)的人在自治會(huì)中格外地被賦予了特權(quán)。在自治會(huì)會(huì)員之中，相當(dāng)數(shù)量的人是有低級(jí)功名的紳士。大部分被選為自治會(huì)會(huì)長(zhǎng)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)董事的人是紳士。的確，清末的地方自治實(shí)際是紳士之治。然而，政府官僚政治對(duì)這種自治制度施加了強(qiáng)大的壓力。知府、州官和知縣有權(quán)解散地方自治會(huì)。董事會(huì)的決議沒(méi)有這些地方政府官員的批準(zhǔn)不能實(shí)施。知縣能夠免除鎮(zhèn)鄉(xiāng)的董事的職務(wù)，而且可以不同意有關(guān)自治會(huì)選出的自治會(huì)辦事人員。結(jié)果，這種自治會(huì)很象諮議局和資政院的情況，實(shí)質(zhì)上就是政府的一個(gè)輔助機(jī)構(gòu)或諮詢團(tuán)體。
中國(guó)自古以來(lái)就有一種互相擔(dān)保的集體的制度，如“保甲”或“里甲”，它們的作用是輔助政府維持公共秩序和征稅。一般說(shuō)來(lái)，紳士并不與這種制度有牽連。然而，只要這類集體仍在起作用，他們就可以發(fā)揮相當(dāng)?shù)挠绊?；總之，不論在什么情況下，紳士對(duì)每個(gè)地方的家族和社團(tuán)都擁有相當(dāng)?shù)挠绊?。事?shí)上，地方當(dāng)局只有與紳士控制的這些社團(tuán)合作，才有可能進(jìn)行治理。目前清政府正在組織地方自治會(huì)作為憲政的基礎(chǔ)，它當(dāng)然不敢忽視紳士的力量。由于地方紳士擁有的權(quán)威不是法律授予的，因此至少在理論上，政府官員在過(guò)去有時(shí)忽視過(guò)紳士。但是現(xiàn)在，紳士的權(quán)力由法律規(guī)定并加以保證。這就是清末所規(guī)劃的地方自治制度的實(shí)際內(nèi)容。從另外的角度看，可以說(shuō)清政府有這種企圖：正式認(rèn)可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來(lái)鞏固它的統(tǒng)治。簡(jiǎn)言之，清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利面互相合作以期在一個(gè)正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖。［32］
?。?］ 關(guān)于清朝立憲主義者運(yùn)動(dòng)的總的背景，參看張玉法：《清季的立憲團(tuán)體》，第1—6章；張朋園：《立憲派與辛亥革命》，第1—3章。
［2］ 參看孫任以都：《1905—1906年的中國(guó)憲政考察使團(tuán)》，載《近代史雜志》，卷24第3期（1952年9月）第251—268頁(yè)。
［3］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷562第8—9頁(yè)。
?。?］ 關(guān)于一般制度問(wèn)題的背景，參看臨時(shí)臺(tái)灣舊慣調(diào)查會(huì)編：《清國(guó)行政法》，第一部分。在莫里森的《儒家官僚政治的現(xiàn)代化》（拉德克利夫?qū)W院1959年博士論文）一文中可以看到有關(guān)晚清行政改革的史料。
?。?］ 這個(gè)官員負(fù)責(zé)河南省黃河堤壩的保護(hù)工作。但是這項(xiàng)工作可以由該省的巡撫來(lái)照管。
?。?］ 這個(gè)官職始于明代，其職責(zé)是審查奏議，然后再呈送皇帝。但是它引起很多批評(píng)，到清朝期間，它成了一個(gè)有名無(wú)實(shí)的官職。
［7］ 這個(gè)衙門負(fù)責(zé)與皇太子有關(guān)的事項(xiàng)。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虛設(shè)。
［8］ 這些巡撫的衙門與總督的衙門都設(shè)在同一城市中。
?。?］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷564第11—13頁(yè)。
?。?0］ 《東華續(xù)錄·光緒朝》，卷202第12—14頁(yè)。
?。?1］ 負(fù)責(zé)祭祀皇家陵墓的官署。
?。?2］ 負(fù)責(zé)宮廷舉行的宴會(huì)事項(xiàng)的官署。
?。?3］ 負(fù)責(zé)繁殖和訓(xùn)練軍馬。
［14］ 這點(diǎn)在前頁(yè)注①引的詔書(shū)中已提到。
?。?5］ 參看前頁(yè)注①和注②。
?。?6］ 參看前頁(yè)注②。
?。?7］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷574第6—7頁(yè)；《東方雜志》，第4年第8期（1907年）“內(nèi)務(wù)”第401—424頁(yè)。
［18］ 《東方雜志》，第5年第1期（1908年）第10—13頁(yè)。
?。?9］ 參看第453頁(yè)注①。
［20］ 參看趙中孚：《清末東三省改制的背景》，載《中央研究院近代史研究所集刊》，第5期（1976年6月）第313—335頁(yè)；參看羅伯特·李《清代歷史上的滿洲邊疆》，第七章。
［21］ 《大清宣統(tǒng)實(shí)錄》，卷52第18—23頁(yè)。
?。?2］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷583第4—5頁(yè)；卷595第1—2頁(yè)，《大清光緒新法令》，卷2第25—32頁(yè)。
?。?3］ 《東華續(xù)錄·光緒朝》，卷219第1—7頁(yè)。
［24］ 見(jiàn)謝保兆（音）：《1644—1911年的中國(guó)政府》，第372頁(yè)。
?。?5］ 《大清宣統(tǒng)實(shí)錄》，卷43第2—5頁(yè)。
?。?6］ 《大清宣統(tǒng)實(shí)錄》，卷63第10頁(yè)；卷65第9、10—18頁(yè)。最后一處載有“十九條”的原文。
?。?7］ 《大清德宗實(shí)錄》，卷579第14—15頁(yè)；《大清光緒新法令》，卷2第2—24頁(yè)。
［28］ 關(guān)于進(jìn)行選舉方法的敘述，參看張朋園：《立憲派》，第12—40頁(yè)。
?。?9］ 《大清宣統(tǒng)實(shí)錄》，卷17第14—19頁(yè)；又參看《大清光緒新法令》，卷2第1—2頁(yè)。
［30］ 《大清光緒新法令》，卷2第44—62頁(yè)。
［31］ 《大清宣統(tǒng)新法令》，卷14第1—15頁(yè)。
?。?2］ 見(jiàn)芬徹：《政治地方主義與民族革命》，載芮瑪麗編：《革命中的中國(guó)》，第185—226頁(yè)；菲利普·庫(kù)恩：《民國(guó)時(shí)期的地方自治》，載小韋克曼等編：《中華帝國(guó)晚期的沖突與控制》，第268—280頁(yè)。
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