1901年，清政府雖已開始了教育和軍事改革，但是只是在日俄戰(zhàn)爭之后，才開始認真地考慮立憲政體的可能性。［1］ 這次戰(zhàn)爭的后果產(chǎn)生了很大的推動力，因為它被認為是立憲政體戰(zhàn)勝了專制政體。中國人象亞洲其他民族一樣被這次戰(zhàn)爭喚醒了，革命運動也被激起來了。要求中國采用立憲政體以便成為富強之國的呼聲越來越高。由于象張之洞和袁世凱那樣的地方實力派加入了這種大合唱，清政府再也不能置若罔聞了，1905年12月，清政府派遣以載澤為首的五位大臣出洋，到日本、英國、美國、德國和法國去考察它們的政府，并詳細調(diào)查中國實行立憲政體的可能性。1906年7月該使團回國，而每位成員都推薦立憲政體。［2］ 海外的中國使節(jié)也齊上條陳說，憲法決不會損害皇室的權(quán)力，事實上它是維持皇室權(quán)力的最好手段。因此，皇太后和皇帝召見醇親王、軍機大臣和內(nèi)閣大學士、部院大臣中的當然成員以及袁世凱在頤和園會議，以討論立憲政體的正反面的意見。在這次御前會議中，慶親王和袁世凱贊成采用憲法，但是鐵良和榮慶反對。最后，經(jīng)過長時間的商討，決定采取立憲政體。1906年9月1日，光緒帝在慈禧太后的指使下，命令京師和地方高級官員開始憲政的準備工作。［3］ 問題就這樣決定下來，于是準備工作就開始了。
行政制度的改革
在清政府致力于實行立憲政體之后，它處理的第一個問題就是行政制度的改革。［4］ 在義和團事件之后不久，政府已經(jīng)開始了一系列改革，包括整飭吏治和改組過時的官僚機構(gòu)。但是這種努力遇到了很多困難。
造成許多官員貪污腐化和官僚制度落后過時的原因被認為有以下幾點。首先是存在著“捐納”制度，特別是賣官鬻爵。以前當政府需要額外收入時，它就臨時求助于賣官鬻爵的辦法，但是自從太平軍戰(zhàn)爭以后，這個制度就成了一項長期措施。結(jié)果官場中有很多人是以金錢或軍功獲得他們的官職的。人們認為這種作法造成了大量的貪污腐化。
此外，高級文職官員并不熟悉政府的日常工作，這些工作實際上都經(jīng)員司胥吏之手處理。關于公文的格式都有復雜的規(guī)定。每個官署都有自己單獨的一套簿籍。對高級官員來說，由于他在一個職位上最多不過三、五年，所以就不可能掌握這些規(guī)章。結(jié)果，他們別無選擇，只能依賴年復一年在此工作的胥吏。這些胥吏的社會地位很低，而且他們大部分得不到固定薪金。當人們在訴訟和繳稅過程中與這些胥吏發(fā)生關系時，后者就向他們收費以維持生計。由于胥吏索取無度，這種費用就成為一種賄賂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署幾乎沒有職守。在中國，子女們被認為應遵循由父母規(guī)定的成例行事，因此，由歷代皇帝設立的衙署即使在時移世易和需要改組時，仍然被保持了下來。在這種情況下，舊的官署原封不動，而新的又單獨成立。例如清政府以四至六名內(nèi)閣大學士配備的內(nèi)閣作為它的中央行政機構(gòu)。在1729至1730年征討蒙古人期間，雍正帝在他辦公的宮廷附近設置軍機處，以便讓軍機大臣（他們是從大學士和六部尚書中遴選出來的清帝的心腹大臣）在那里討論軍事機密。這樣，軍機處開始是一個臨時機構(gòu)，它的所有官員都是兼職的，沒有專任官員。然而在戰(zhàn)役結(jié)束之后，雍正帝并未取消這個機構(gòu)，他繼續(xù)與軍機大臣商討國家大事。雍正之后的皇帝都沿襲這種做法。這樣，自設置軍機處之后，內(nèi)閣大部分職能都由它接辦，使內(nèi)閣幾乎可有可無，但內(nèi)閣并未取消。的確，自從秦統(tǒng)一中國以來，盡管在歷史過程中王朝興衰不已，但每個朝代都自稱是前朝的繼承者，即使是在以武力征服前朝的情況下也是如此。這樣，秦代的官僚結(jié)構(gòu)就被一朝一朝地、稍事更張地繼承下來，一直傳到清代。簡言之，中國的官僚機構(gòu)從公元前三世紀，或至少從公元七世紀初直到二十世紀，基本上沒有變動。證據(jù)之一就是很多官署名稱都是從古代沿襲下來的。
甚至更嚴重的一個缺點就是官員的職責不清。在很多情況下這是由于在一個官署不止任命一位主管大臣所造成。在內(nèi)閣，有四至六員內(nèi)閣大學士，軍機大臣的人數(shù)在四至八名之間，而六部每部都有兩個尚書?？偫硌瞄T是應西方國家的要求而在1861年設置的，總理大臣的人數(shù)不定，多達十員，在1894至1898年期間甚至更多。當一個官署里有那么多主管要員時，他們之中就誰也不愿意負責了。不言而喻，每個人都力圖把責任推給別人。在歷史上，中國政府歷來在許多官署中任命兩個以上的主管大臣，這樣做無疑是為了防止大臣因?qū)?quán)而威脅帝權(quán)。出于同樣目的，清朝的總督和巡撫也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不致讓地方權(quán)力集中到一個官員手里。
1901年清政府開始改革時，它企圖糾正這些積弊。首先，決定簡化各官署的公文形式，取消書吏。捐納制被廢除，不過這種作法仍以不同的形式繼續(xù)出現(xiàn)。河東河道總督［5］ 和通政使司［6］ 的職位被取消。詹事府［7］ 被并入翰林院。云南、湖北和廣東的巡撫建制都被撤銷。［8］ 這些都是不必要的衙署。
在撤銷某些有名無實的衙門的同時，政府又創(chuàng)設了一些新的官署。首先是改組總理衙門后建立起來的外務部；總理衙門則是在1861年作為軍機處的一個機構(gòu)勉強成立起來的。因此它開始時只是一臨時的官署，官署內(nèi)有多達十人以上的兼任大臣。因為總理衙門的地位是非正式的，西方國家感到與它談判時有些不方便，因此在清朝于義和團事件中戰(zhàn)敗之后，就要求改組總理衙門。這時外務部就成了一個常設的正式機構(gòu)，內(nèi)設一名大臣和兩名副大臣。這便開始瓦解了自隋唐沿襲下來的傳統(tǒng)的六部建置。新的外務部成了第七部，而且比其他六部的品級要高——這確實是個巨大的變化。
不久又進行了一次改革，即在1903年由政府設立了商部。在傳統(tǒng)的中國，積極提高人民的福利使之生活比較充裕，并不是統(tǒng)治者的正業(yè)，所以政府往往并不為促進農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)而操心。但是，此時大家承認富國是為了強兵，而富國就需要促進農(nóng)、工、商業(yè)。
1905年，設立了巡警部和學部（前面已談過）。此舉是企圖建立西方式的警察制度，并在1906年決定從綠營中招募警察。巡警部后改成民政部。［9］
在1906年宣布準備實行憲政的方案后不久，對政治制度根據(jù)下列原則開始了進一步的改革。首先是行政、立法、司法三權(quán)分立。然而當時還沒有立法機關，所以只對行政和司法機關進行改革。其次，精簡冗員，明確官員的責任。［10］ 結(jié)果，下列改革措施得以實現(xiàn)。
?。?）合并職能重復的官署。太常寺、［11］ 光祿寺_453_4［12］ 和鴻臚寺⑤都被并入禮部；舊兵部、練兵處和太仆寺［13］ 合并成為陸軍部；戶部和財政處被改組為度支部。練兵處和財政處的設立原來是為了集中軍事和財政的管理。自古以來，管理軍事的官署一直是兵部，管理財政的官署則是戶部，但它們現(xiàn)在已成為不必要的了。它們并未被廢除，不過把財政處與戶部合并，練兵處與兵部合并，這在中國都是前所未有的措施，雖然對一個局外人來說，它似乎是勢在必行的事。
（2）增加了一些中央管理機構(gòu)。郵傳部建立了，刑部被改組成法部，它的職能則限于管理司法事項。［14］ 這樣，中央政府的部就變成了十一個。自隋唐以來，中央政府機構(gòu)就是吏、戶、禮、兵、刑、工六部。1901年增加了外務部，后來又增加了商部、巡警部和學部，而舊式的六部則仍予保留。但是，1906年改革的結(jié)果，只有吏部和禮部保持它們的舊有名稱。傳統(tǒng)的六部建置已經(jīng)不復存在了。
（3）各部都建立單一的領導。這是一個非常重要的步驟。在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書，一般是滿、漢各一人。此法是使?jié)M人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負責任。雙頭領導的廢除明確了責任。同時這也意味著滿、漢族之間不同待遇現(xiàn)象行將結(jié)束。出于同樣精神，為了盡可能地避免兼職，廢除了各部大臣兼任軍機大臣的做法。［15］
（4）在各部以外單獨成立了大理院、審計院和資政院。大理院的權(quán)力是與純粹作為行政機構(gòu)的法部明確地分開的。［16］ 從前，法庭和司法行政機構(gòu)并不分開。審計院獨立于各部之外，因為它負責審計它們的帳目。雖然已經(jīng)決定暫不涉及立法機構(gòu)的事項，但深切感到有征求民意的必要，因此，在將來召開國會之前，計劃把資政院試作立法機關。（資政院的情況將在下面敘述。）
政府企圖包括在行政改革之中的兩項主要變革未能實現(xiàn)。一個就是改革省的官僚政治，另一個就是建立責任內(nèi)閣?？偟膩碚f，在清朝的地方官僚政治中，有許多含糊不清之處。例如，外省督撫與中央政府之間的關系和總督與巡撫之間的關系，都不十分明確?？赡苁乔逭畬幵覆蝗ッ鞔_這些關系。但無論如何，自從太平軍運動以來，總督與巡撫的權(quán)力增加了。在軍事上或財政上，他們都不受中央政府的嚴密控制。清朝改革的一個目的就是削弱他們的權(quán)力，辦法是把他們置于中央政府各部處之下，而不是使他們成為與各部處平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直屬官員。［17］ 這樣就可以建立起一個一元化的政體，各省就被置于各部之下，而不是與各部同在皇帝之下：這是行政機構(gòu)的一項十分重要的改革。當然，各省高級官員是反對這種變動的。
成立責任內(nèi)閣制的要求是當時的一個改革原則——即明確責任——的自然后果。然而，這會導致撤銷軍機處、內(nèi)閣和政務處。反對采取責任內(nèi)閣制的理由是：總的行政管理應由若干官員分擔，否則，個人就會專權(quán)，從而可能侵犯帝權(quán)。這種觀點獲勝了，有關中央行政機構(gòu)的改革因此沒有進行。
這樣，削弱督撫權(quán)力和采取責任內(nèi)閣制這兩項改革［18］ 都未實現(xiàn)（在改革活動中，政府原來把這兩者都放在最優(yōu)先的地位）。1907年，對省一級的行政制度進行了改革，但是督撫的權(quán)力并未削弱，也沒有真正進行實質(zhì)性的改革，它僅僅以改變一下地方行政官署的名稱而告終。僅有的一件重要的改革也許就是在省的各級建立了審判廳，這是打算按照中央政府的大理院的模式設立的獨立地方司法機關。［19］
另一個重要事件是在外國人稱為滿洲的東三省進行行政改革。由于這是清朝祖先的發(fā)祥地，原來在那里建立過特殊的制度?，F(xiàn)在實行了改革，滿洲的行政就與中國的其他部分一模一樣了。盛京將軍被取消了；代之以1907年設置的東三省總督，并任命了吉林、奉天和黑龍江三省的巡撫。［20］
雖然清政府不能削弱督撫等高官的地方權(quán)力，卻成功地增加了中央政府中滿洲官員的權(quán)力。在只任命一位大臣領導政府的每個部之后，在十三個高級官員（即軍機大臣和各部大臣）之中，有七個滿人，五個漢人和一個蒙古旗人。這個蒙古旗人當然是蒙古族，但是他是屬于滿人陣營的。因此中央政府改革的結(jié)果是在最高級官員中，滿人與漢人的比率為八比五。而與以前滿人和漢人人數(shù)相等的安排相比，清政府在取消種族區(qū)別待遇的公平原則下，巧妙地把對中央政府的控制進一步置于滿人的手里。
另一個改革的基本原則是盡量減少兼職。根據(jù)這種政策，袁世凱辭去他的一切兼職，所以他的權(quán)力大大地被削弱了。上面已經(jīng)談到，政府提升兩個集大部分地方權(quán)力于一身的漢人總督張之洞和袁世凱為軍機大臣，這樣就剝奪了他們在地方上的權(quán)力。因此，盡管各省的行政沒有進行改革，中央政府的滿人官員的權(quán)力卻大大地增強了；相比之下，漢人地方官員的權(quán)力卻被削減了很多。
從1908至1911年的宣統(tǒng)時期，這種趨勢甚至更加強烈。首先，在1909年1月，袁世凱被迫以足疾為由到河南退隱。九個月之后，張之洞死去。這樣，兩位難對付的漢族高級官員就不能妨礙攝政的醇親王行事了。被這種情況所鼓勵，他讓他的兩個兄弟掌握陸軍和海軍，最后在1911年5月，他應漢人提出建立責任內(nèi)閣的要求，終于組織了一個責任內(nèi)閣。它對皇帝負責。與此同時，舊內(nèi)閣、軍機處和政務處都被撤銷。責任內(nèi)閣由一個總理大臣和兩個副大臣，以及民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩院和外務部各部大臣組成，總數(shù)為十三個成員。［21］ 在這十三員被任命的內(nèi)閣大臣之中，八名是滿人，漢人只有四人；八名滿人中，有五人是皇室宗族。醇親王在為皇室宗人取得軍權(quán)以后，這時又要全面控制行政了。但這種事實也說明，在這時候，攝政王確實感到除他自己的宗人外，甚至連滿洲官員都不能信任了。任命這一內(nèi)閣是清廷在行將崩潰時的最后一個孤注一擲的行動。在這個皇族為中心的內(nèi)閣組成后不到一年，武昌就發(fā)動了革命，其后又不到一年，清政府垮了臺。在此以前，朝廷曾經(jīng)利用改革方案，使它一直下降的權(quán)力不斷地集中。
準備立憲的日程與“憲法大綱”
當清政府宣布它要采取憲政的政策決定時，極力主張更加激進的一批批評論家開始要求政府立即實現(xiàn)這項目標，不久他們迫使政府以這種或那種方式去答復他們的要求。1908年8月，政府因此宣布它準備實行憲政的計劃，聲明在第九年（即1916年）將頒布憲法，并將第一次選舉國會，國會將于1917年召開。［22］
與此同時，政府發(fā)布了“憲法大綱”，［23］ 大綱以日本明治時期頒布的憲法為范本。它開宗明義寫道：（1）大清皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永永尊戴。（2）君上神圣尊嚴不可侵犯。［24］ 在日本憲法里，天皇被賦予很大的權(quán)力，但是在“憲法大綱”里，清帝的權(quán)力甚至比日本天皇的權(quán)力還要大?；实鄣奶貦?quán)幾乎沒有限制?；实郾毁x予以下權(quán)力：1.召集開閉停展及解散議院之權(quán)；2.凡法律雖經(jīng)議院議決而未奉詔命批準頒布者，不得見諸實行；3.“憲法大綱”無內(nèi)閣組織章程，設官制祿，用人之權(quán)操之君上，議院不得干預；4.司法之權(quán)操之君上，審判官本由君上委任，代行司法；5.凡一切軍事皆非議院所得干預。君上調(diào)遣全國軍隊，制定常備兵額，得以全權(quán)執(zhí)行；6.宣戰(zhàn)講和訂立條約由君上親裁，不付議院議決；7.宣告戒嚴之權(quán)，當緊急時，得以詔令限制臣民之自由。
一旦肯定憲政即將付諸實施，知識分子，尤其是立憲派，就立刻提出批評，這些人早就主張采取這一步驟，但不滿意基本《大綱》和準備立憲的進程。他們強烈要求馬上開始實行憲政。在這種壓力下，清政府在1910年把立憲的日程縮短了四年，并決定在1912年頒布憲法，1913年召開國會。［25］ 然而，這種讓步不過是在旱地上灑幾滴水，遠不足以使要求立即召開國會的喧嚷平靜下去，就在這個時候，即1911年10月，革命爆發(fā)了。
清政府被革命嚇得驚慌失措，它在奄奄一息之際，于1911年11月匆忙地宣布了人們所期望的憲法重要信條“十九條”。［26］ 為了平息革命運動，與1908年的“憲法大綱”相比較，皇帝的權(quán)力在這個文件中大大地縮小了，而國會的權(quán)力則增加了。主要的變化如下：（1）憲法由資政院起草，由皇帝頒布。修改憲法權(quán)力屬于國會，皇帝不能干預；（2）總理由國會選出，由皇帝任命。皇族不能擔任總理。當總理受到國會彈劾時，他可以或者解散國會，或者提出內(nèi)閣總辭職；（3）皇帝有直接指揮陸、海軍的權(quán)力，但如無國會批準，他不能利用陸軍或海軍來解決國內(nèi)爭端；（4）非經(jīng)國會批準，不得締結(jié)條約。如果在國會休會期間議和或宣戰(zhàn)，這個行動須提交下屆國會批準。不用說，到頒布的時候，這些改動已無實際意義了。
諮議局、資政院和自治會
清政府一旦決定在1917年召開國會，它就不得不承認，它越早聽取公眾意見并把它反映于政府工作之中，情況就越好。因此，它在1909年召開了第一次諮議局會議，并于1910年在北京召開了資政院會議。諮議局即將成為省立法機構(gòu)的前身，而資政院就是國會的前身。
按照1908年公布的章程，［27］ 諮議局大致按以下規(guī)定組成。
一、投票資格。（1）必須是年滿25歲以上的男性，在省內(nèi)長期定居，至少具有下列資格之一：（一）在省內(nèi)從事教育或其他公職時間滿三年者；（二）中學堂畢業(yè)或在國內(nèi)外高等學校畢業(yè)；（三）具有生員以上的功名；（四）擔任過七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省內(nèi)擁有價值五千元以上的經(jīng)營資本或不動產(chǎn)。（2）或者是年滿25歲以上非長期在本省居住的男子，但在本省居住兩年以上并擁有價值一萬元以上的經(jīng)營資本或不動產(chǎn)者。
二、當選的條件。年滿30歲以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
三、成員的人數(shù)。每省生員的固定名額的百分之五。田賦較高的南京地區(qū)和江蘇省，另外分別增加九個和二十三個名額。
四、允許討論的問題。（1）省政府可能改革或?qū)で蟾母锏氖聞?。?）本省的預算和收支決算。（3）有關本省稅收和公債發(fā)行事項。（4）修訂或廢除只影響本省的有關章程。（5）資政院成員的選舉。（6）由資政院或督撫提出的質(zhì)詢。（7）市政會上的爭議事項；自治會申請或建議的事務。
五、與督撫的關系。（1）總督和巡撫如對諮議局的決議無異議，應負責予以公布并執(zhí)行。如無總督或巡撫的批準，此類決議不得實施。（2）如總督或巡撫對諮議局的決議不滿時，他可以命令復議。（3）在進一步討論之后，如果未能取得一致意見，應征求資政院的決定。（4）督撫有權(quán)召開、中止或解散諮議局的會議。
從章程中的條款來判斷，諮議局似乎是紳士表達意見的機構(gòu)，但很難被認為是一個立法機關。它勿寧說是各省督撫的一個諮詢團體，因為督撫們有權(quán)拒絕諮議局決議。然而，諮議局的出現(xiàn)完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權(quán)力。即使在以前，督撫也不敢忽視顯貴紳士的意見，所以他必須審慎行事而不冒犯紳士，否則，他會給自己招致相當?shù)穆闊?。從這個意義上說，諮議局可以被視為僅僅是把過去實際實行的一切加以合法化罷了。事實上清政府把諮議局議員數(shù)規(guī)定為各省生員定額數(shù)的百分之五，①就說明政府已經(jīng)有了這種想法。但不管怎樣，一旦有了這一法定形式，地方紳士對各省督撫的壓力無疑就增加了。
1909年，各省舉行第一次諮議局的選舉。結(jié)果證明很多當選者年紀在40—45歲之間，而紳士占大多數(shù)。然而，那些學問高深和在百姓中德高望重的紳士都寧可不參加地方政治和諮議局。那些當選的人中很多在政治上有野心，也往往不為人所尊重。［28］
這樣，省一級立法機構(gòu)的雛形逐漸形成，1909年在各省召開諮議局第一次會議。在很多省內(nèi)，最直接的結(jié)果就是督撫與諮議局發(fā)生了沖突。由于督撫有否決權(quán)，他畢竟比諮議局權(quán)大。但是這只能驅(qū)使諮議局議員參加要求立即召開國會的運動，而這個國會將不僅僅是一個諮詢機關。
資政院是由清政府創(chuàng)立的，它是一個審議機關，或者是國會的雛形。按照1909年起草的章程，［29］ 它的主要特征如下：
一、成員資格。成員將包括一百名帝國的被提名人和一百名民選的代表。在帝國的被提名人中，有四十八名宗人或滿洲貴族，三十二名現(xiàn)任官員，十名學者和十名最高級的納稅人。民選產(chǎn)生的代表從諮議局議員中選出，而且由他們投票選舉，但要經(jīng)本省督撫的批準。
二、允許討論的問題。（1）全國的預算與收支決算；（2）有關稅制和公債的發(fā)行事項；（3）修訂或廢除法令；（4）關于諮議局和督撫有爭議的事項；（5）由皇帝提交的其他事項。
三、與行政當局的關系。（1）各部或其他高級行政機關的大臣如對資政院的決議不滿意時，可以命令重新審議；（2）在重新審議之后，如果雙方不能達成協(xié)議，得呈請皇帝作出裁決；（3）當資政院對內(nèi)閣或政務處的決議有疑問時，可以要求闡明；（4）當某一行政機關的大臣侵犯資政院的權(quán)力或破壞法律時，資政院可奏請圣斷。
資政院顯然無權(quán)監(jiān)督政府。政府也不是非執(zhí)行資政院的決議不可的。因此，嚴格地說，資政院只是一個協(xié)商機關。
資政院成員的選舉始于1909年，第一次會議于1910年10月在北京召開。從此以后，資政院常常與各部大臣以及各省督撫發(fā)生沖突。結(jié)果，有些決議得不到有關行政機關的大臣的批準，而且因皇帝的決定而被廢棄。由于這種原因，資政院的議員也開始大聲疾呼，要求立即召開國會。
清政府認識到憲政應該以地方自治為基礎，于是決定加以促進。1908年起草了“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程”，［30］ 1910年起草了“府廳州縣地方自治章程”。［31］ 地方自治會的選舉立即開始。選舉和當選資格的限制如下：投票者必須是男性，年齡在25歲以上，中國籍，在其所住地連續(xù)居住三年以上，付兩元以上的固定稅金或公共捐獻。董事會的董事由有關的自治會選出。在這種情況下，自治會成員投的票數(shù)應該與他們擁有的財產(chǎn)總數(shù)相符合。這樣，有財產(chǎn)的人在自治會中格外地被賦予了特權(quán)。在自治會會員之中，相當數(shù)量的人是有低級功名的紳士。大部分被選為自治會會長和鎮(zhèn)鄉(xiāng)董事的人是紳士。的確，清末的地方自治實際是紳士之治。然而，政府官僚政治對這種自治制度施加了強大的壓力。知府、州官和知縣有權(quán)解散地方自治會。董事會的決議沒有這些地方政府官員的批準不能實施。知縣能夠免除鎮(zhèn)鄉(xiāng)的董事的職務，而且可以不同意有關自治會選出的自治會辦事人員。結(jié)果，這種自治會很象諮議局和資政院的情況，實質(zhì)上就是政府的一個輔助機構(gòu)或諮詢團體。
中國自古以來就有一種互相擔保的集體的制度，如“保甲”或“里甲”，它們的作用是輔助政府維持公共秩序和征稅。一般說來，紳士并不與這種制度有牽連。然而，只要這類集體仍在起作用，他們就可以發(fā)揮相當?shù)挠绊?；總之，不論在什么情況下，紳士對每個地方的家族和社團都擁有相當?shù)挠绊?。事實上，地方當局只有與紳士控制的這些社團合作，才有可能進行治理。目前清政府正在組織地方自治會作為憲政的基礎，它當然不敢忽視紳士的力量。由于地方紳士擁有的權(quán)威不是法律授予的，因此至少在理論上，政府官員在過去有時忽視過紳士。但是現(xiàn)在，紳士的權(quán)力由法律規(guī)定并加以保證。這就是清末所規(guī)劃的地方自治制度的實際內(nèi)容。從另外的角度看，可以說清政府有這種企圖：正式認可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來鞏固它的統(tǒng)治。簡言之，清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利面互相合作以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖。［32］
［1］ 關于清朝立憲主義者運動的總的背景，參看張玉法：《清季的立憲團體》，第1—6章；張朋園：《立憲派與辛亥革命》，第1—3章。
?。?］ 參看孫任以都：《1905—1906年的中國憲政考察使團》，載《近代史雜志》，卷24第3期（1952年9月）第251—268頁。
?。?］ 《大清德宗實錄》，卷562第8—9頁。
?。?］ 關于一般制度問題的背景，參看臨時臺灣舊慣調(diào)查會編：《清國行政法》，第一部分。在莫里森的《儒家官僚政治的現(xiàn)代化》（拉德克利夫?qū)W院1959年博士論文）一文中可以看到有關晚清行政改革的史料。
?。?］ 這個官員負責河南省黃河堤壩的保護工作。但是這項工作可以由該省的巡撫來照管。
?。?］ 這個官職始于明代，其職責是審查奏議，然后再呈送皇帝。但是它引起很多批評，到清朝期間，它成了一個有名無實的官職。
［7］ 這個衙門負責與皇太子有關的事項。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虛設。
?。?］ 這些巡撫的衙門與總督的衙門都設在同一城市中。
?。?］ 《大清德宗實錄》，卷564第11—13頁。
［10］ 《東華續(xù)錄·光緒朝》，卷202第12—14頁。
?。?1］ 負責祭祀皇家陵墓的官署。
［12］ 負責宮廷舉行的宴會事項的官署。
?。?3］ 負責繁殖和訓練軍馬。
?。?4］ 這點在前頁注①引的詔書中已提到。
［15］ 參看前頁注①和注②。
?。?6］ 參看前頁注②。
?。?7］ 《大清德宗實錄》，卷574第6—7頁；《東方雜志》，第4年第8期（1907年）“內(nèi)務”第401—424頁。
?。?8］ 《東方雜志》，第5年第1期（1908年）第10—13頁。
［19］ 參看第453頁注①。
［20］ 參看趙中孚：《清末東三省改制的背景》，載《中央研究院近代史研究所集刊》，第5期（1976年6月）第313—335頁；參看羅伯特·李《清代歷史上的滿洲邊疆》，第七章。
?。?1］ 《大清宣統(tǒng)實錄》，卷52第18—23頁。
［22］ 《大清德宗實錄》，卷583第4—5頁；卷595第1—2頁，《大清光緒新法令》，卷2第25—32頁。
?。?3］ 《東華續(xù)錄·光緒朝》，卷219第1—7頁。
?。?4］ 見謝保兆（音）：《1644—1911年的中國政府》，第372頁。
?。?5］ 《大清宣統(tǒng)實錄》，卷43第2—5頁。
［26］ 《大清宣統(tǒng)實錄》，卷63第10頁；卷65第9、10—18頁。最后一處載有“十九條”的原文。
?。?7］ 《大清德宗實錄》，卷579第14—15頁；《大清光緒新法令》，卷2第2—24頁。
［28］ 關于進行選舉方法的敘述，參看張朋園：《立憲派》，第12—40頁。
?。?9］ 《大清宣統(tǒng)實錄》，卷17第14—19頁；又參看《大清光緒新法令》，卷2第1—2頁。
［30］ 《大清光緒新法令》，卷2第44—62頁。
?。?1］ 《大清宣統(tǒng)新法令》，卷14第1—15頁。
?。?2］ 見芬徹：《政治地方主義與民族革命》，載芮瑪麗編：《革命中的中國》，第185—226頁；菲利普·庫恩：《民國時期的地方自治》，載小韋克曼等編：《中華帝國晚期的沖突與控制》，第268—280頁。
行政制度的改革
在清政府致力于實行立憲政體之后，它處理的第一個問題就是行政制度的改革。［4］ 在義和團事件之后不久，政府已經(jīng)開始了一系列改革，包括整飭吏治和改組過時的官僚機構(gòu)。但是這種努力遇到了很多困難。
造成許多官員貪污腐化和官僚制度落后過時的原因被認為有以下幾點。首先是存在著“捐納”制度，特別是賣官鬻爵。以前當政府需要額外收入時，它就臨時求助于賣官鬻爵的辦法，但是自從太平軍戰(zhàn)爭以后，這個制度就成了一項長期措施。結(jié)果官場中有很多人是以金錢或軍功獲得他們的官職的。人們認為這種作法造成了大量的貪污腐化。
此外，高級文職官員并不熟悉政府的日常工作，這些工作實際上都經(jīng)員司胥吏之手處理。關于公文的格式都有復雜的規(guī)定。每個官署都有自己單獨的一套簿籍。對高級官員來說，由于他在一個職位上最多不過三、五年，所以就不可能掌握這些規(guī)章。結(jié)果，他們別無選擇，只能依賴年復一年在此工作的胥吏。這些胥吏的社會地位很低，而且他們大部分得不到固定薪金。當人們在訴訟和繳稅過程中與這些胥吏發(fā)生關系時，后者就向他們收費以維持生計。由于胥吏索取無度，這種費用就成為一種賄賂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署幾乎沒有職守。在中國，子女們被認為應遵循由父母規(guī)定的成例行事，因此，由歷代皇帝設立的衙署即使在時移世易和需要改組時，仍然被保持了下來。在這種情況下，舊的官署原封不動，而新的又單獨成立。例如清政府以四至六名內(nèi)閣大學士配備的內(nèi)閣作為它的中央行政機構(gòu)。在1729至1730年征討蒙古人期間，雍正帝在他辦公的宮廷附近設置軍機處，以便讓軍機大臣（他們是從大學士和六部尚書中遴選出來的清帝的心腹大臣）在那里討論軍事機密。這樣，軍機處開始是一個臨時機構(gòu)，它的所有官員都是兼職的，沒有專任官員。然而在戰(zhàn)役結(jié)束之后，雍正帝并未取消這個機構(gòu)，他繼續(xù)與軍機大臣商討國家大事。雍正之后的皇帝都沿襲這種做法。這樣，自設置軍機處之后，內(nèi)閣大部分職能都由它接辦，使內(nèi)閣幾乎可有可無，但內(nèi)閣并未取消。的確，自從秦統(tǒng)一中國以來，盡管在歷史過程中王朝興衰不已，但每個朝代都自稱是前朝的繼承者，即使是在以武力征服前朝的情況下也是如此。這樣，秦代的官僚結(jié)構(gòu)就被一朝一朝地、稍事更張地繼承下來，一直傳到清代。簡言之，中國的官僚機構(gòu)從公元前三世紀，或至少從公元七世紀初直到二十世紀，基本上沒有變動。證據(jù)之一就是很多官署名稱都是從古代沿襲下來的。
甚至更嚴重的一個缺點就是官員的職責不清。在很多情況下這是由于在一個官署不止任命一位主管大臣所造成。在內(nèi)閣，有四至六員內(nèi)閣大學士，軍機大臣的人數(shù)在四至八名之間，而六部每部都有兩個尚書?？偫硌瞄T是應西方國家的要求而在1861年設置的，總理大臣的人數(shù)不定，多達十員，在1894至1898年期間甚至更多。當一個官署里有那么多主管要員時，他們之中就誰也不愿意負責了。不言而喻，每個人都力圖把責任推給別人。在歷史上，中國政府歷來在許多官署中任命兩個以上的主管大臣，這樣做無疑是為了防止大臣因?qū)?quán)而威脅帝權(quán)。出于同樣目的，清朝的總督和巡撫也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不致讓地方權(quán)力集中到一個官員手里。
1901年清政府開始改革時，它企圖糾正這些積弊。首先，決定簡化各官署的公文形式，取消書吏。捐納制被廢除，不過這種作法仍以不同的形式繼續(xù)出現(xiàn)。河東河道總督［5］ 和通政使司［6］ 的職位被取消。詹事府［7］ 被并入翰林院。云南、湖北和廣東的巡撫建制都被撤銷。［8］ 這些都是不必要的衙署。
在撤銷某些有名無實的衙門的同時，政府又創(chuàng)設了一些新的官署。首先是改組總理衙門后建立起來的外務部；總理衙門則是在1861年作為軍機處的一個機構(gòu)勉強成立起來的。因此它開始時只是一臨時的官署，官署內(nèi)有多達十人以上的兼任大臣。因為總理衙門的地位是非正式的，西方國家感到與它談判時有些不方便，因此在清朝于義和團事件中戰(zhàn)敗之后，就要求改組總理衙門。這時外務部就成了一個常設的正式機構(gòu)，內(nèi)設一名大臣和兩名副大臣。這便開始瓦解了自隋唐沿襲下來的傳統(tǒng)的六部建置。新的外務部成了第七部，而且比其他六部的品級要高——這確實是個巨大的變化。
不久又進行了一次改革，即在1903年由政府設立了商部。在傳統(tǒng)的中國，積極提高人民的福利使之生活比較充裕，并不是統(tǒng)治者的正業(yè)，所以政府往往并不為促進農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)而操心。但是，此時大家承認富國是為了強兵，而富國就需要促進農(nóng)、工、商業(yè)。
1905年，設立了巡警部和學部（前面已談過）。此舉是企圖建立西方式的警察制度，并在1906年決定從綠營中招募警察。巡警部后改成民政部。［9］
在1906年宣布準備實行憲政的方案后不久，對政治制度根據(jù)下列原則開始了進一步的改革。首先是行政、立法、司法三權(quán)分立。然而當時還沒有立法機關，所以只對行政和司法機關進行改革。其次，精簡冗員，明確官員的責任。［10］ 結(jié)果，下列改革措施得以實現(xiàn)。
?。?）合并職能重復的官署。太常寺、［11］ 光祿寺_453_4［12］ 和鴻臚寺⑤都被并入禮部；舊兵部、練兵處和太仆寺［13］ 合并成為陸軍部；戶部和財政處被改組為度支部。練兵處和財政處的設立原來是為了集中軍事和財政的管理。自古以來，管理軍事的官署一直是兵部，管理財政的官署則是戶部，但它們現(xiàn)在已成為不必要的了。它們并未被廢除，不過把財政處與戶部合并，練兵處與兵部合并，這在中國都是前所未有的措施，雖然對一個局外人來說，它似乎是勢在必行的事。
（2）增加了一些中央管理機構(gòu)。郵傳部建立了，刑部被改組成法部，它的職能則限于管理司法事項。［14］ 這樣，中央政府的部就變成了十一個。自隋唐以來，中央政府機構(gòu)就是吏、戶、禮、兵、刑、工六部。1901年增加了外務部，后來又增加了商部、巡警部和學部，而舊式的六部則仍予保留。但是，1906年改革的結(jié)果，只有吏部和禮部保持它們的舊有名稱。傳統(tǒng)的六部建置已經(jīng)不復存在了。
（3）各部都建立單一的領導。這是一個非常重要的步驟。在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書，一般是滿、漢各一人。此法是使?jié)M人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負責任。雙頭領導的廢除明確了責任。同時這也意味著滿、漢族之間不同待遇現(xiàn)象行將結(jié)束。出于同樣精神，為了盡可能地避免兼職，廢除了各部大臣兼任軍機大臣的做法。［15］
（4）在各部以外單獨成立了大理院、審計院和資政院。大理院的權(quán)力是與純粹作為行政機構(gòu)的法部明確地分開的。［16］ 從前，法庭和司法行政機構(gòu)并不分開。審計院獨立于各部之外，因為它負責審計它們的帳目。雖然已經(jīng)決定暫不涉及立法機構(gòu)的事項，但深切感到有征求民意的必要，因此，在將來召開國會之前，計劃把資政院試作立法機關。（資政院的情況將在下面敘述。）
政府企圖包括在行政改革之中的兩項主要變革未能實現(xiàn)。一個就是改革省的官僚政治，另一個就是建立責任內(nèi)閣?？偟膩碚f，在清朝的地方官僚政治中，有許多含糊不清之處。例如，外省督撫與中央政府之間的關系和總督與巡撫之間的關系，都不十分明確?？赡苁乔逭畬幵覆蝗ッ鞔_這些關系。但無論如何，自從太平軍運動以來，總督與巡撫的權(quán)力增加了。在軍事上或財政上，他們都不受中央政府的嚴密控制。清朝改革的一個目的就是削弱他們的權(quán)力，辦法是把他們置于中央政府各部處之下，而不是使他們成為與各部處平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直屬官員。［17］ 這樣就可以建立起一個一元化的政體，各省就被置于各部之下，而不是與各部同在皇帝之下：這是行政機構(gòu)的一項十分重要的改革。當然，各省高級官員是反對這種變動的。
成立責任內(nèi)閣制的要求是當時的一個改革原則——即明確責任——的自然后果。然而，這會導致撤銷軍機處、內(nèi)閣和政務處。反對采取責任內(nèi)閣制的理由是：總的行政管理應由若干官員分擔，否則，個人就會專權(quán)，從而可能侵犯帝權(quán)。這種觀點獲勝了，有關中央行政機構(gòu)的改革因此沒有進行。
這樣，削弱督撫權(quán)力和采取責任內(nèi)閣制這兩項改革［18］ 都未實現(xiàn)（在改革活動中，政府原來把這兩者都放在最優(yōu)先的地位）。1907年，對省一級的行政制度進行了改革，但是督撫的權(quán)力并未削弱，也沒有真正進行實質(zhì)性的改革，它僅僅以改變一下地方行政官署的名稱而告終。僅有的一件重要的改革也許就是在省的各級建立了審判廳，這是打算按照中央政府的大理院的模式設立的獨立地方司法機關。［19］
另一個重要事件是在外國人稱為滿洲的東三省進行行政改革。由于這是清朝祖先的發(fā)祥地，原來在那里建立過特殊的制度?，F(xiàn)在實行了改革，滿洲的行政就與中國的其他部分一模一樣了。盛京將軍被取消了；代之以1907年設置的東三省總督，并任命了吉林、奉天和黑龍江三省的巡撫。［20］
雖然清政府不能削弱督撫等高官的地方權(quán)力，卻成功地增加了中央政府中滿洲官員的權(quán)力。在只任命一位大臣領導政府的每個部之后，在十三個高級官員（即軍機大臣和各部大臣）之中，有七個滿人，五個漢人和一個蒙古旗人。這個蒙古旗人當然是蒙古族，但是他是屬于滿人陣營的。因此中央政府改革的結(jié)果是在最高級官員中，滿人與漢人的比率為八比五。而與以前滿人和漢人人數(shù)相等的安排相比，清政府在取消種族區(qū)別待遇的公平原則下，巧妙地把對中央政府的控制進一步置于滿人的手里。
另一個改革的基本原則是盡量減少兼職。根據(jù)這種政策，袁世凱辭去他的一切兼職，所以他的權(quán)力大大地被削弱了。上面已經(jīng)談到，政府提升兩個集大部分地方權(quán)力于一身的漢人總督張之洞和袁世凱為軍機大臣，這樣就剝奪了他們在地方上的權(quán)力。因此，盡管各省的行政沒有進行改革，中央政府的滿人官員的權(quán)力卻大大地增強了；相比之下，漢人地方官員的權(quán)力卻被削減了很多。
從1908至1911年的宣統(tǒng)時期，這種趨勢甚至更加強烈。首先，在1909年1月，袁世凱被迫以足疾為由到河南退隱。九個月之后，張之洞死去。這樣，兩位難對付的漢族高級官員就不能妨礙攝政的醇親王行事了。被這種情況所鼓勵，他讓他的兩個兄弟掌握陸軍和海軍，最后在1911年5月，他應漢人提出建立責任內(nèi)閣的要求，終于組織了一個責任內(nèi)閣。它對皇帝負責。與此同時，舊內(nèi)閣、軍機處和政務處都被撤銷。責任內(nèi)閣由一個總理大臣和兩個副大臣，以及民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩院和外務部各部大臣組成，總數(shù)為十三個成員。［21］ 在這十三員被任命的內(nèi)閣大臣之中，八名是滿人，漢人只有四人；八名滿人中，有五人是皇室宗族。醇親王在為皇室宗人取得軍權(quán)以后，這時又要全面控制行政了。但這種事實也說明，在這時候，攝政王確實感到除他自己的宗人外，甚至連滿洲官員都不能信任了。任命這一內(nèi)閣是清廷在行將崩潰時的最后一個孤注一擲的行動。在這個皇族為中心的內(nèi)閣組成后不到一年，武昌就發(fā)動了革命，其后又不到一年，清政府垮了臺。在此以前，朝廷曾經(jīng)利用改革方案，使它一直下降的權(quán)力不斷地集中。
準備立憲的日程與“憲法大綱”
當清政府宣布它要采取憲政的政策決定時，極力主張更加激進的一批批評論家開始要求政府立即實現(xiàn)這項目標，不久他們迫使政府以這種或那種方式去答復他們的要求。1908年8月，政府因此宣布它準備實行憲政的計劃，聲明在第九年（即1916年）將頒布憲法，并將第一次選舉國會，國會將于1917年召開。［22］
與此同時，政府發(fā)布了“憲法大綱”，［23］ 大綱以日本明治時期頒布的憲法為范本。它開宗明義寫道：（1）大清皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永永尊戴。（2）君上神圣尊嚴不可侵犯。［24］ 在日本憲法里，天皇被賦予很大的權(quán)力，但是在“憲法大綱”里，清帝的權(quán)力甚至比日本天皇的權(quán)力還要大?；实鄣奶貦?quán)幾乎沒有限制?；实郾毁x予以下權(quán)力：1.召集開閉停展及解散議院之權(quán)；2.凡法律雖經(jīng)議院議決而未奉詔命批準頒布者，不得見諸實行；3.“憲法大綱”無內(nèi)閣組織章程，設官制祿，用人之權(quán)操之君上，議院不得干預；4.司法之權(quán)操之君上，審判官本由君上委任，代行司法；5.凡一切軍事皆非議院所得干預。君上調(diào)遣全國軍隊，制定常備兵額，得以全權(quán)執(zhí)行；6.宣戰(zhàn)講和訂立條約由君上親裁，不付議院議決；7.宣告戒嚴之權(quán)，當緊急時，得以詔令限制臣民之自由。
一旦肯定憲政即將付諸實施，知識分子，尤其是立憲派，就立刻提出批評，這些人早就主張采取這一步驟，但不滿意基本《大綱》和準備立憲的進程。他們強烈要求馬上開始實行憲政。在這種壓力下，清政府在1910年把立憲的日程縮短了四年，并決定在1912年頒布憲法，1913年召開國會。［25］ 然而，這種讓步不過是在旱地上灑幾滴水，遠不足以使要求立即召開國會的喧嚷平靜下去，就在這個時候，即1911年10月，革命爆發(fā)了。
清政府被革命嚇得驚慌失措，它在奄奄一息之際，于1911年11月匆忙地宣布了人們所期望的憲法重要信條“十九條”。［26］ 為了平息革命運動，與1908年的“憲法大綱”相比較，皇帝的權(quán)力在這個文件中大大地縮小了，而國會的權(quán)力則增加了。主要的變化如下：（1）憲法由資政院起草，由皇帝頒布。修改憲法權(quán)力屬于國會，皇帝不能干預；（2）總理由國會選出，由皇帝任命。皇族不能擔任總理。當總理受到國會彈劾時，他可以或者解散國會，或者提出內(nèi)閣總辭職；（3）皇帝有直接指揮陸、海軍的權(quán)力，但如無國會批準，他不能利用陸軍或海軍來解決國內(nèi)爭端；（4）非經(jīng)國會批準，不得締結(jié)條約。如果在國會休會期間議和或宣戰(zhàn)，這個行動須提交下屆國會批準。不用說，到頒布的時候，這些改動已無實際意義了。
諮議局、資政院和自治會
清政府一旦決定在1917年召開國會，它就不得不承認，它越早聽取公眾意見并把它反映于政府工作之中，情況就越好。因此，它在1909年召開了第一次諮議局會議，并于1910年在北京召開了資政院會議。諮議局即將成為省立法機構(gòu)的前身，而資政院就是國會的前身。
按照1908年公布的章程，［27］ 諮議局大致按以下規(guī)定組成。
一、投票資格。（1）必須是年滿25歲以上的男性，在省內(nèi)長期定居，至少具有下列資格之一：（一）在省內(nèi)從事教育或其他公職時間滿三年者；（二）中學堂畢業(yè)或在國內(nèi)外高等學校畢業(yè)；（三）具有生員以上的功名；（四）擔任過七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省內(nèi)擁有價值五千元以上的經(jīng)營資本或不動產(chǎn)。（2）或者是年滿25歲以上非長期在本省居住的男子，但在本省居住兩年以上并擁有價值一萬元以上的經(jīng)營資本或不動產(chǎn)者。
二、當選的條件。年滿30歲以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
三、成員的人數(shù)。每省生員的固定名額的百分之五。田賦較高的南京地區(qū)和江蘇省，另外分別增加九個和二十三個名額。
四、允許討論的問題。（1）省政府可能改革或?qū)で蟾母锏氖聞?。?）本省的預算和收支決算。（3）有關本省稅收和公債發(fā)行事項。（4）修訂或廢除只影響本省的有關章程。（5）資政院成員的選舉。（6）由資政院或督撫提出的質(zhì)詢。（7）市政會上的爭議事項；自治會申請或建議的事務。
五、與督撫的關系。（1）總督和巡撫如對諮議局的決議無異議，應負責予以公布并執(zhí)行。如無總督或巡撫的批準，此類決議不得實施。（2）如總督或巡撫對諮議局的決議不滿時，他可以命令復議。（3）在進一步討論之后，如果未能取得一致意見，應征求資政院的決定。（4）督撫有權(quán)召開、中止或解散諮議局的會議。
從章程中的條款來判斷，諮議局似乎是紳士表達意見的機構(gòu)，但很難被認為是一個立法機關。它勿寧說是各省督撫的一個諮詢團體，因為督撫們有權(quán)拒絕諮議局決議。然而，諮議局的出現(xiàn)完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權(quán)力。即使在以前，督撫也不敢忽視顯貴紳士的意見，所以他必須審慎行事而不冒犯紳士，否則，他會給自己招致相當?shù)穆闊?。從這個意義上說，諮議局可以被視為僅僅是把過去實際實行的一切加以合法化罷了。事實上清政府把諮議局議員數(shù)規(guī)定為各省生員定額數(shù)的百分之五，①就說明政府已經(jīng)有了這種想法。但不管怎樣，一旦有了這一法定形式，地方紳士對各省督撫的壓力無疑就增加了。
1909年，各省舉行第一次諮議局的選舉。結(jié)果證明很多當選者年紀在40—45歲之間，而紳士占大多數(shù)。然而，那些學問高深和在百姓中德高望重的紳士都寧可不參加地方政治和諮議局。那些當選的人中很多在政治上有野心，也往往不為人所尊重。［28］
這樣，省一級立法機構(gòu)的雛形逐漸形成，1909年在各省召開諮議局第一次會議。在很多省內(nèi)，最直接的結(jié)果就是督撫與諮議局發(fā)生了沖突。由于督撫有否決權(quán)，他畢竟比諮議局權(quán)大。但是這只能驅(qū)使諮議局議員參加要求立即召開國會的運動，而這個國會將不僅僅是一個諮詢機關。
資政院是由清政府創(chuàng)立的，它是一個審議機關，或者是國會的雛形。按照1909年起草的章程，［29］ 它的主要特征如下：
一、成員資格。成員將包括一百名帝國的被提名人和一百名民選的代表。在帝國的被提名人中，有四十八名宗人或滿洲貴族，三十二名現(xiàn)任官員，十名學者和十名最高級的納稅人。民選產(chǎn)生的代表從諮議局議員中選出，而且由他們投票選舉，但要經(jīng)本省督撫的批準。
二、允許討論的問題。（1）全國的預算與收支決算；（2）有關稅制和公債的發(fā)行事項；（3）修訂或廢除法令；（4）關于諮議局和督撫有爭議的事項；（5）由皇帝提交的其他事項。
三、與行政當局的關系。（1）各部或其他高級行政機關的大臣如對資政院的決議不滿意時，可以命令重新審議；（2）在重新審議之后，如果雙方不能達成協(xié)議，得呈請皇帝作出裁決；（3）當資政院對內(nèi)閣或政務處的決議有疑問時，可以要求闡明；（4）當某一行政機關的大臣侵犯資政院的權(quán)力或破壞法律時，資政院可奏請圣斷。
資政院顯然無權(quán)監(jiān)督政府。政府也不是非執(zhí)行資政院的決議不可的。因此，嚴格地說，資政院只是一個協(xié)商機關。
資政院成員的選舉始于1909年，第一次會議于1910年10月在北京召開。從此以后，資政院常常與各部大臣以及各省督撫發(fā)生沖突。結(jié)果，有些決議得不到有關行政機關的大臣的批準，而且因皇帝的決定而被廢棄。由于這種原因，資政院的議員也開始大聲疾呼，要求立即召開國會。
清政府認識到憲政應該以地方自治為基礎，于是決定加以促進。1908年起草了“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程”，［30］ 1910年起草了“府廳州縣地方自治章程”。［31］ 地方自治會的選舉立即開始。選舉和當選資格的限制如下：投票者必須是男性，年齡在25歲以上，中國籍，在其所住地連續(xù)居住三年以上，付兩元以上的固定稅金或公共捐獻。董事會的董事由有關的自治會選出。在這種情況下，自治會成員投的票數(shù)應該與他們擁有的財產(chǎn)總數(shù)相符合。這樣，有財產(chǎn)的人在自治會中格外地被賦予了特權(quán)。在自治會會員之中，相當數(shù)量的人是有低級功名的紳士。大部分被選為自治會會長和鎮(zhèn)鄉(xiāng)董事的人是紳士。的確，清末的地方自治實際是紳士之治。然而，政府官僚政治對這種自治制度施加了強大的壓力。知府、州官和知縣有權(quán)解散地方自治會。董事會的決議沒有這些地方政府官員的批準不能實施。知縣能夠免除鎮(zhèn)鄉(xiāng)的董事的職務，而且可以不同意有關自治會選出的自治會辦事人員。結(jié)果，這種自治會很象諮議局和資政院的情況，實質(zhì)上就是政府的一個輔助機構(gòu)或諮詢團體。
中國自古以來就有一種互相擔保的集體的制度，如“保甲”或“里甲”，它們的作用是輔助政府維持公共秩序和征稅。一般說來，紳士并不與這種制度有牽連。然而，只要這類集體仍在起作用，他們就可以發(fā)揮相當?shù)挠绊?；總之，不論在什么情況下，紳士對每個地方的家族和社團都擁有相當?shù)挠绊?。事實上，地方當局只有與紳士控制的這些社團合作，才有可能進行治理。目前清政府正在組織地方自治會作為憲政的基礎，它當然不敢忽視紳士的力量。由于地方紳士擁有的權(quán)威不是法律授予的，因此至少在理論上，政府官員在過去有時忽視過紳士。但是現(xiàn)在，紳士的權(quán)力由法律規(guī)定并加以保證。這就是清末所規(guī)劃的地方自治制度的實際內(nèi)容。從另外的角度看，可以說清政府有這種企圖：正式認可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來鞏固它的統(tǒng)治。簡言之，清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利面互相合作以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖。［32］
［1］ 關于清朝立憲主義者運動的總的背景，參看張玉法：《清季的立憲團體》，第1—6章；張朋園：《立憲派與辛亥革命》，第1—3章。
?。?］ 參看孫任以都：《1905—1906年的中國憲政考察使團》，載《近代史雜志》，卷24第3期（1952年9月）第251—268頁。
?。?］ 《大清德宗實錄》，卷562第8—9頁。
?。?］ 關于一般制度問題的背景，參看臨時臺灣舊慣調(diào)查會編：《清國行政法》，第一部分。在莫里森的《儒家官僚政治的現(xiàn)代化》（拉德克利夫?qū)W院1959年博士論文）一文中可以看到有關晚清行政改革的史料。
?。?］ 這個官員負責河南省黃河堤壩的保護工作。但是這項工作可以由該省的巡撫來照管。
?。?］ 這個官職始于明代，其職責是審查奏議，然后再呈送皇帝。但是它引起很多批評，到清朝期間，它成了一個有名無實的官職。
［7］ 這個衙門負責與皇太子有關的事項。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虛設。
?。?］ 這些巡撫的衙門與總督的衙門都設在同一城市中。
?。?］ 《大清德宗實錄》，卷564第11—13頁。
［10］ 《東華續(xù)錄·光緒朝》，卷202第12—14頁。
?。?1］ 負責祭祀皇家陵墓的官署。
［12］ 負責宮廷舉行的宴會事項的官署。
?。?3］ 負責繁殖和訓練軍馬。
?。?4］ 這點在前頁注①引的詔書中已提到。
［15］ 參看前頁注①和注②。
?。?6］ 參看前頁注②。
?。?7］ 《大清德宗實錄》，卷574第6—7頁；《東方雜志》，第4年第8期（1907年）“內(nèi)務”第401—424頁。
?。?8］ 《東方雜志》，第5年第1期（1908年）第10—13頁。
［19］ 參看第453頁注①。
［20］ 參看趙中孚：《清末東三省改制的背景》，載《中央研究院近代史研究所集刊》，第5期（1976年6月）第313—335頁；參看羅伯特·李《清代歷史上的滿洲邊疆》，第七章。
?。?1］ 《大清宣統(tǒng)實錄》，卷52第18—23頁。
［22］ 《大清德宗實錄》，卷583第4—5頁；卷595第1—2頁，《大清光緒新法令》，卷2第25—32頁。
?。?3］ 《東華續(xù)錄·光緒朝》，卷219第1—7頁。
?。?4］ 見謝保兆（音）：《1644—1911年的中國政府》，第372頁。
?。?5］ 《大清宣統(tǒng)實錄》，卷43第2—5頁。
［26］ 《大清宣統(tǒng)實錄》，卷63第10頁；卷65第9、10—18頁。最后一處載有“十九條”的原文。
?。?7］ 《大清德宗實錄》，卷579第14—15頁；《大清光緒新法令》，卷2第2—24頁。
［28］ 關于進行選舉方法的敘述，參看張朋園：《立憲派》，第12—40頁。
?。?9］ 《大清宣統(tǒng)實錄》，卷17第14—19頁；又參看《大清光緒新法令》，卷2第1—2頁。
［30］ 《大清光緒新法令》，卷2第44—62頁。
?。?1］ 《大清宣統(tǒng)新法令》，卷14第1—15頁。
?。?2］ 見芬徹：《政治地方主義與民族革命》，載芮瑪麗編：《革命中的中國》，第185—226頁；菲利普·庫恩：《民國時期的地方自治》，載小韋克曼等編：《中華帝國晚期的沖突與控制》，第268—280頁。
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