議政王大臣會(huì)議與內(nèi)院 議政王大臣會(huì)議可以追溯到1622年，當(dāng)時(shí)努爾哈赤確定皇子八人為和碩貝勒，共議國(guó)政①，次年，又任命大臣八人負(fù)責(zé)監(jiān)察，以使努爾哈赤得以覺察八貝勒的密謀?；侍珮O繼努爾哈赤登位后，加強(qiáng)皇權(quán)，逐漸廢棄皇帝與貝勒共治天下之制，大臣的權(quán)力加強(qiáng)，人員增多。1626年，又命總管旗務(wù)的八大臣參預(yù)議政。1637年太宗稱帝后，議政王大臣會(huì)議進(jìn)一步擴(kuò)大②，秉命審議軍事得失，籌劃外交事務(wù)。它體現(xiàn)了源于滿族興起初期的部落貴族的高度權(quán)威；但盡管如此，議政王大臣會(huì)議仍十分明顯的是皇帝的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，被小心地約束在官僚機(jī)構(gòu)的范圍之內(nèi)，因此它并不能充當(dāng)?shù)蹏?guó)政府集體決策機(jī)構(gòu)的角色。③如果說議政王大臣會(huì)議代表了貴族的集體統(tǒng)治，那么早先的另一機(jī)構(gòu)顯然更多地象征著皇權(quán)及其決策作用。它最初是個(gè)文書機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)把漢文文書譯成滿文，或把滿文文書譯成漢文的工作。1658年后，稱為內(nèi)院。1614年起，清廷正式設(shè)置筆帖式，受理牛錄賬籍。這些人后來(lái)逐漸發(fā)展成了受命記注國(guó)家政務(wù)、翻譯漢文資料的儒臣。最初他們倒并不一定是文臣，而多是武臣。1631年皇太極置六部后，始命文臣充之。1634年，禮部試譯員16人，授為舉人，此銜為文職遂成定制。兩年后，其所供職的文館（初建于1629年） 正式改為內(nèi)三院：內(nèi)國(guó)史院，掌編纂實(shí)錄，收藏御制文字，撰擬祝文、誥命、冊(cè)文等；內(nèi)秘書院，掌撰擬與外國(guó)書，及敕諭、祭文等；內(nèi)弘文院，掌為皇帝進(jìn)講道德得失，并為皇子侍講之職。起初設(shè)大學(xué)士至少四人，掌內(nèi)三院之事，滿漢各二人。1636年，漢大學(xué)士減員一人，并在1644年以前一直由范文程擔(dān)任。①議政王大臣會(huì)議和內(nèi)三院這兩個(gè)機(jī)構(gòu)，初看上去似乎與明朝的兩個(gè)類似的機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)：九卿科道會(huì)議和內(nèi)閣。九卿科道會(huì)議由六部、都察院、通政使司與大理寺的長(zhǎng)官組成；皇帝的內(nèi)閣則甚至包括了與天子最為接近的翰林院，掌編史、起草詔令文書、研究學(xué)問、編纂書籍等事。不過事實(shí)上，明、清兩朝機(jī)構(gòu)的基本職能是迥然不同的。譬如，明朝的九卿科道會(huì)議聆聽廷訓(xùn)，被召集討論重大政策，但它顯然是一個(gè)作為皇帝侍從的咨詢機(jī)構(gòu)；而清朝議政王大臣會(huì)議的權(quán)勢(shì)則大得多了，體現(xiàn)了早先滿族集體統(tǒng)治的傳統(tǒng)。新朝初建，這個(gè)區(qū)別即已存在。議政王大臣會(huì)議掌外交與軍務(wù)，認(rèn)可皇帝在這些方面的決策，九卿會(huì)議則是嚴(yán)格的咨詢機(jī)構(gòu)，滿漢大臣時(shí)而合議，時(shí)而分議，對(duì)政策的制定發(fā)表意見，提名大臣人選，討論行政法規(guī)。九卿會(huì)議常與王大臣會(huì)議一起召開，但相對(duì)于權(quán)力更大的王大臣會(huì)議，九卿會(huì)議顯然是一個(gè)輔助性的機(jī)構(gòu)。②正如議政王大臣會(huì)議體現(xiàn)了貝勒們集體統(tǒng)治的傳統(tǒng)（與太宗這樣的個(gè)人統(tǒng)治權(quán)力相對(duì)），從而反映了滿族的特征，大學(xué)士的地位對(duì)于滿人來(lái)說也是一開始就不同于明朝。在清太宗時(shí)，大學(xué)士一 職的地位絕沒有像明朝后期那么高貴。①兩員滿洲大學(xué)士、一員漢人大學(xué)士實(shí)際充當(dāng)皇帝——可汗的私人秘書，他們的權(quán)力都來(lái)自皇帝，品位也僅僅等同于一位參將。清廷遷都北京后，大學(xué)士的職責(zé)仍然主要是秘書兼顧問。六部直接向皇帝呈遞奏章，所以只有那些與這六個(gè)職能部門無(wú)直接聯(lián)系的奏章才通過內(nèi)三院。②有兩個(gè)新的情況結(jié)合起來(lái)加強(qiáng)了內(nèi)院的重要性，雖說起初并不一定加強(qiáng)了大學(xué)士本身的地位。其一就是征服本身。俘獲的軍隊(duì)越來(lái)越多，北京的政府機(jī)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜，以及京城與行省之間的隸屬關(guān)系交叉混亂，這一切都要求上傳下達(dá)的渠道進(jìn)一步正規(guī)化。③1645年4月11日，多爾袞最終頒定新制，下令從今往后，一切衙門，不論內(nèi)外大小，須基本承襲明制呈遞奏章。總的方針是六部作為奏章呈遞的主要機(jī)構(gòu)，其本身有權(quán)擬定政令，上呈天子，待制敕恩準(zhǔn)后付諸實(shí)施。其余衙門應(yīng)依據(jù)其職能分隸六部，并通過六部 呈遞奏章，或者更確切地說，讓六部代替它們上奏。①這一合理調(diào)整極有意義，因?yàn)橐恍┨囟ǖ牟块T力圖直達(dá)于攝政王，以致奏章愈來(lái)愈多。然而，行省高級(jí)文武官員與君主之間所應(yīng)有的恰當(dāng)?shù)穆?lián)系，事實(shí)證明更難予以調(diào)節(jié)。在滿清統(tǒng)治中原的第一年中，無(wú)論軍國(guó)要?jiǎng)?wù)還是相對(duì)次要的政事（如后勤、降官等等），都由滿漢方面大員直接上奏天子。現(xiàn)在，為日常政務(wù)而直達(dá)人主的做法將予以制止。4月11日敕令規(guī)定，行省大臣應(yīng)對(duì)打算上奏的事務(wù)提出處理意見，遞交相關(guān)的部曹，由該部請(qǐng)旨定奪。如果部曹不同意，此件就應(yīng)該提交都察院，由都察院代表官員再做一次陳請(qǐng)。最后，軍國(guó)機(jī)務(wù)則應(yīng)該直呈皇帝自己的內(nèi)院。其有與各部無(wú)涉，或條陳政事，或外國(guó)機(jī)密，或奇特謀略，此等本章，俱赴內(nèi)院轉(zhuǎn)奏。②這種程序很難令人滿意地解決問題。首先，何謂“政事”仍不明確。在制訂秘密政策的邊緣，有一個(gè)十分模糊的范圍，此間相關(guān)的事務(wù)既可通過六部提出，也可遞交內(nèi)院。在前一種情形下，由于其中許多公文按常規(guī)由吏員抄錄，并在官僚機(jī)構(gòu)之外流轉(zhuǎn)，國(guó)家的安全自然受到了威脅。③所以，清廷最終必將制訂一套專門的秘奏制度，它完全不同于轉(zhuǎn)達(dá)有關(guān)日常行政事務(wù)的例行奏章的普通機(jī)構(gòu)。這對(duì)于內(nèi)院地位的加強(qiáng)，關(guān)系甚大。不過，內(nèi)院制度的發(fā)展不僅僅是君主熱衷于擁有一批自己的侍從顧問的問題。京城各官衙按職能 分隸六部，從而使自己的工作得到了合理調(diào)整，這一點(diǎn)誠(chéng)然很有意義，而上述新的呈遞奏章制度的主要缺陷，則在于行省當(dāng)局與中央各部之間的關(guān)系。如果只是處理日常事務(wù)，那么一個(gè)總督與某部尚書相持不下，還可以將就。如上所述，可以將事件送都察院審斷，并將其最終上呈皇帝。但是，發(fā)生緊急情況時(shí)該怎么辦？征服戰(zhàn)爭(zhēng)的緊急軍務(wù)不允許行省當(dāng)局與中央政府官員間沒完沒了地協(xié)商。由此，內(nèi)院的地位必然會(huì)得到加強(qiáng)。因?yàn)橹挥邢駜?nèi)院這樣接近皇帝，以致成為絕對(duì)可靠的傳遞者，才能迅速地將機(jī)密要件直接遞呈皇上，以便即刻裁決。這也構(gòu)成了后來(lái)出現(xiàn)的密奏制度的一個(gè)部分。① ① 昭梿：《嘯亭雜錄》第四卷，第5頁(yè)。 ② 同時(shí)，清廷為貝勒確定官階。后來(lái)貝勒事實(shí)上指第三等封爵，而前兩等均稱“王”。 ③ 根據(jù)吳秀良的說法，議政王大臣會(huì)議是“權(quán)力僅次于皇帝的最高審議機(jī)構(gòu)”。吳秀良：《中國(guó)的交通》，第13頁(yè)。 ① 羅伯特·B·奧克斯南：《馬背上的統(tǒng)治》，第33頁(yè)；《鱉拜攝政時(shí)期的政策與制度》，第269頁(yè)；吳秀良：《中國(guó)的交通》，第14—15頁(yè)；謝國(guó)楨：《明清之際黨社運(yùn)動(dòng)考》，第120頁(yè)；克拉迪尼：《論清代的內(nèi)院制度》，第419—420頁(yè)。 ② 吳秀良：《中國(guó)的交通》，第13頁(yè)。當(dāng)諸王大臣與九卿科道合議之時(shí)，卿臣欲與滿洲諸王說話，則須下跪。王思治、金成基：《從清初的吏治看封建官僚政治》，第137頁(yè)。 ① 查爾斯·O·賀凱：《明朝》，第89頁(yè)。 ② 吳秀良：《中國(guó)的交通》，第10—13頁(yè)。1644年，作為新政府繼承明制的一部分，多爾袞建立了一個(gè)單獨(dú)的翰林院，次年，并入內(nèi)三院。此后，翰林院一直隸屬內(nèi)三院，直到1657年才恢復(fù)其行政獨(dú)立性。從1662年到1670年，它又被并入內(nèi)三院。“除了它的官吏職銜名稱有些變動(dòng)外，這種合并沒有改變它的職掌。1670年，翰林院成為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，直到1906年被廢罷為止。”呂元驄：《翰林院》，第3—4頁(yè)；參見同上書第215頁(yè)；勞倫斯·D·凱斯勒：《康熙和清朝統(tǒng)治的鞏固》，第29頁(yè)。 ③ 新政權(quán)也十分清楚地意識(shí)到，正是官僚政治的混亂大大地削弱了明王朝。清人所繼承的明朝政府有兩個(gè)特點(diǎn)受到人們的抨擊：第一，大臣們總是想把自己的職責(zé)推諉給別人。戶科給事中朱之弼對(duì)這一習(xí)俗有如下的描述：“國(guó)家之事全在六部，而今日六部之病，惟在推諉。大抵疑事畏事之念多，任勞任怨之意少。一遇事至，有才者不肯決，無(wú)才者不能決。事稍重大，則請(qǐng)會(huì)議，不然則遷延日月，行外察報(bào)而已，不然則卸擔(dān)于人，聽督撫參奏，不然則畏首畏尾，聽科道指名而已，茍且塞責(zé)，無(wú)容再議而已”。王思治、金成基：《從清初的吏治看封建官僚政治》，第136頁(yè)；第二個(gè)遭到指責(zé)的缺陷是各部曹間實(shí)際職能的混亂。清朝大臣們從一開始就決心分清各部曹的職責(zé)，因此，對(duì)未能將事務(wù)正確歸類以送往有關(guān)部曹的官吏，規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰制度。 ① 多爾袞剛被封為攝政王，就廢除了由滿洲諸王分管六部的慣例。雖然這項(xiàng)措施可能首先是針對(duì)多爾袞的主要對(duì)手豪格的（他當(dāng)時(shí)控制著戶部），但這也加強(qiáng)了多爾袞對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的個(gè)人控制。多爾袞為確保由他自己一派的人出任六部及內(nèi)三院的要職，費(fèi)盡了心機(jī)。例如，他最有力的支持者之一鞏阿岱，和后來(lái)另一侍臣譚泰一樣，被安置在吏部的一個(gè)要職上。鴛淵一：《清朝順治初世的派閥抗?fàn)帯?，?—2頁(yè)；參見黃培：《專制制度》，第84頁(yè)；奧克斯南：《馬背上的統(tǒng)治》，第43頁(yè)。 ② 《世祖實(shí)錄》第十五卷，第168頁(yè)。 ③ 同上書第二十卷，第241頁(yè)。時(shí)為1645年10月15日。 ① 吳秀良：《中國(guó)的交通》。