特許經(jīng)營運營過程中的風險很多，質量、安全、設施資金、成本、技術等方面都會出現(xiàn)這樣高速路收費是合理的。但收費標準和收費期限是不是合理誰說了算？

那樣的問題。一方面靠合同約定，一方面靠企業(yè)建立相應制度加強自律，政府加強運營過程的監(jiān)管也是必不可少的。政府加強運營監(jiān)管需要做的工作很多。但有一個根本的問題需要特別注意。那就是合同簽訂后，乙方成立項目公司，并由項目公司運行的風險問題。這個問題應當在早期雙方有所約定。如果項目公司出現(xiàn)問題，將直接影響到項目在整個特許經(jīng)營期間內的正常運營。

一些經(jīng)營市政公用事業(yè)項目的集團公司，比如法國水務、北京首創(chuàng)、香港燃氣等，以集團公司的名義取得市政公用事業(yè)項目的特許經(jīng)營權，并與當?shù)卣炗喠颂卦S經(jīng)營合同。合作的雙方，一方是政府，另一方是集團公司。政府作為甲方把公用事業(yè)項目的經(jīng)營權授予了作為乙方的集團公司，并與集團公司構成了權利和義務關系。毫無疑問，集團公司作為乙方應當承擔和履行公用事業(yè)項目特許經(jīng)營合同中規(guī)定的權利和義務。

但事實上一些集團公司在取得特許經(jīng)營權后，采取成立項目公司的運作形式，實施特許經(jīng)營權賦予的經(jīng)營業(yè)務，由項目公司代表在特許經(jīng)營合同中簽字的乙方進行經(jīng)營活動。項目公司運作形式，勢必造成集團公司與項目公司在項目運營中的權利義務關系，并由此增加政府責任風險。這樣的運作方式，必須引起高度關注。

大象代表的是企業(yè)集團，小象代表的是項目公司。小象能不能代表大象的能力，履行大象的責任。

項目公司的情況比較復雜，很難進行歸類。從投資角度，項目公司大體可分為五種形式：一是全資子公司形式，是集團公司按合同規(guī)定的注冊資本金，投入全部資金注冊成立的，與集團公司兩本賬，獨立法人，自負盈虧，獨立經(jīng)營；二是控股公司形式，是集團公司按合同規(guī)定的注冊資本金的一定比例投入成立的項目公司，股本在51%以上，形成控股勢力并享有決策權；三是參股公司形式，集團公司投入部分資金，往往少于49%，不是大股東，大股東是集團公司之外的投資者，集團公司沒有決策權；四是合作公司形式，注冊資本和建設資金仍由集團公司投入，合作方只以咨詢方式合作并分享利益；五是項目經(jīng)營公司形式，也有叫項目經(jīng)營部。項目經(jīng)營公司不具有法人資格，僅作為集團公司履行特許經(jīng)營合同的內部執(zhí)行機構。

政府把特許經(jīng)營權授予乙方，乙方可以是集團公司，當然也可以是其他公司。但不管怎么說，是政府與乙方構成了法律上的權利和義務關系，而且只是政府與乙方構成權利義務關系。因為政府沒有把特許經(jīng)營權授予項目公司或其他合作公司。政府把特許經(jīng)營權所以授予乙方，是因為作為乙方的集團公司至少具備三個條件：第一，有豐富的業(yè)績和業(yè)內經(jīng)驗；第二，有相當?shù)慕?jīng)濟實力和承擔風險能力；第三，有較高的公眾認可和社會信譽度。項目公司能不能具備這三個條件，能不能承擔集團公司所負有的責任和義務，能不能承擔相應的投資風險、經(jīng)營風險和信用風險？很顯然，在集團公司和項目公司之間、或在乙方與項目公司之間是不能簡單畫等號的。正因為如此，對集團公司以項目公司形式運作被授予的特許經(jīng)營業(yè)務，政府要切實加強監(jiān)管，杜絕違規(guī)操作，嚴格防范風險。

項目運作和市場運作的復雜性，決定了對項目公司運作形式正當性判斷的復雜性。但上面講到的五種項目公司運作形式的利弊是顯而易見的：

1項目經(jīng)營公司形式，或項目經(jīng)營部形式。由于其不具有法人資格，是集團公司內部的實施特許經(jīng)營項目的執(zhí)行機構，其所有經(jīng)營行為都是乙方的不折不扣的忠實代表，因為發(fā)生的所有的問題都是乙方承擔責任，所以沒有增加和轉移風險問題，預期風險都控制在合同預期之內。

2全資子公司形式。集團公司拿出資金注冊成立全資的子公司，專門執(zhí)行集團公司與政府簽訂的特許經(jīng)營合同，履行合同中規(guī)定的乙方義務，作為集團公司與子公司明確權益和責任的一種經(jīng)營管理方式，集團公司承擔著其全資子公司的連帶責任，全資子公司可視為事實上的乙方。但全資子公司作為獨立法人，有可能會發(fā)生特許經(jīng)營授權以外的經(jīng)營風險。這種風險將按照全資子公司、集團公司順序承擔責任。

3控股公司形式。雖然集團公司對控股公司的經(jīng)營擁有決策權，但由于項目公司的部分股權已經(jīng)變?yōu)榈谌剿小Ｃ黠@存在著較高風險。第一，從權利風險講，政府授予的特許經(jīng)營權按國家規(guī)定是不可以轉讓的。乙方把部分股權給了第三方，就意味著把經(jīng)營權中的部分權利義務給了第三方，存在著事實上的特許經(jīng)營權轉讓。第二，從經(jīng)營風險講，特許經(jīng)營項目的部分股權不在政府與集團公司合同控制的范圍之內，存在?第三方將取得的部分股權二次轉讓或用于投資和抵押等風險。這提高了作為乙方的集團公司的經(jīng)營風險，進而增加了政府的責任風險。

4參股公司形式。在集團公司不能控股的條件下，對參股公司的經(jīng)營活動就會缺乏控制力。集團公司對參股公司在特許經(jīng)營中發(fā)生的成本和造成的損失是不是認賬，如果不認賬誰來買單。處理不好將直接影響到市政公用事業(yè)項目的正常運行。在參股公司形式下，第一存在著事實上的特許經(jīng)營權轉讓；第二作為乙方的集團公司，不能主張和主持全面履行合同，勢必造成政府控制力的下降和政府責任風險的提高。

5合作公司形式。注冊資本仍由集團公司全額投入。合作方?jīng)]有資本金投入，也沒有賠付準備金，但可以分享特許經(jīng)營中的利益，只要有利益存在，合作方就會追求利益而形成風險，這實際上是特許經(jīng)營權益的隱性轉讓。在經(jīng)營中出現(xiàn)的損失需要集團公司支付，但政府承擔了隱性轉讓可能發(fā)生的公共責任風險。

項目公司運作形式情況復雜，不可一概而論。其中有正當行為，有不正當行為，甚至是騙局、是違法行為。公用事業(yè)項目實行特許經(jīng)營，風險共擔是原則。但政府與集團公司簽訂的合同中規(guī)定的乙方承擔的風險是乙方必須承擔的，不能變相推給政府或第三方，也不能變相提高政府責任風險。表10-1簡單地歸納了項目公司運作的風險。

表10-1項目公司運作風險評價表

對項目公司運作方式的取舍判斷要遵循三個原則，第一，項目公司是不是可以擁有乙方所具有的授予條件；第二，項目公司是不是可以承擔乙方的全部責任并支付抵押擔保；第三，項目公司是不是存在著特許經(jīng)營權事實轉讓或特許經(jīng)營權的部分權益的事實轉讓。

項目公司運作方式，不具備條件的、不能履行乙方全部責任的，造成事實經(jīng)營權轉讓的，都不宜實行。一旦實行將意味著在合同之外增加了政府責任風險。在市場運作的現(xiàn)實中，有形形色色的項目公司運作形式，但這5種基本的項目公司運作形式的取舍判斷是十分明確的，可供參考。公用事業(yè)直接關系到公眾利益和城市安全，一旦出現(xiàn)問題發(fā)生風險，政府是不管也得管。加強政府監(jiān)管，還要加一條監(jiān)管內容，對實行項目公司形式運作的，政府要對項目打腫臉充胖子的人很多，但在市政公用項目特許經(jīng)營上打腫臉充胖子很可能誤事。

公司的資本構成情況以及項目公司與集團公司的權利義務關系進行監(jiān)管，以確保市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目安全運行和保護社會公眾的利益。防止那些打腫臉充胖子的企業(yè)和經(jīng)營者。