如果說(shuō)，以宰相為首的官僚集團(tuán)是帝國(guó)的“正室”，代表正式的權(quán)力系統(tǒng)；那么，外戚等隱權(quán)力者則是君王另立的“偏房”，代表另一套沒(méi)有名分的“副權(quán)力系統(tǒng)”。

在“正室”之外另設(shè)“偏房”，在正式權(quán)力系統(tǒng)之外，另置副權(quán)力系統(tǒng)，始作俑者是漢武帝劉徹。劉徹乃雄才之主，不甘于垂拱而治，但皇帝要親躬政事，宰相顯然是最大的障礙，甚至宰相領(lǐng)導(dǎo)下的官僚系統(tǒng)也會(huì)礙手礙腳。為了越過(guò)這些制度性障礙，劉徹啟用了一個(gè)由宦官、侍從、外戚、尚書（漢初的尚書，只是皇帝的私人秘書）等親信、近臣組成的“內(nèi)朝”，將作為正式權(quán)力系統(tǒng)的“外朝”撇在一邊。

從名分上來(lái)說(shuō)，內(nèi)朝成員并無(wú)執(zhí)政大權(quán)，有的還不是朝廷的正式官員，但他們被皇帝托為心腹，預(yù)聞?wù)拢[權(quán)力極大，足以與外朝分庭抗禮，甚至凌駕于外朝之上，宰相徒具名分而已。簡(jiǎn)單地說(shuō)，這就是二奶奪了大老婆的權(quán)。不過(guò)，內(nèi)朝官權(quán)柄雖重，但終究是“偏房”，“妾身未明”，缺乏名分所賦予的合法性，只能完全附依于皇帝私人的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上，這也使得內(nèi)朝系統(tǒng)十分便于君主操縱指揮。劉徹因此比較成功地實(shí)現(xiàn)了君主獨(dú)裁。

然而，或許劉徹始料不及的是，時(shí)過(guò)境遷，物事變化，“偏房”也可能會(huì)變得位高而權(quán)重，尾大不掉，不受人主控制。比如，西漢的“大司馬”一職，原來(lái)只是內(nèi)朝官，并無(wú)印綬、官屬?！坝【R”、“官屬”都是正式授權(quán)的象征符號(hào)，沒(méi)有印綬、官屬，即沒(méi)有正式權(quán)力?；实鄢３Ｈ蚊馄轂榇笏抉R，只表示地位寵貴。但是，到了西漢末期，大司馬已成為外朝“三公”之首，位極人臣、權(quán)傾朝野。“偏房”不但得寵，而且已取得了“正室”的名分。劉徹在世時(shí)，盡管擢用外戚近臣，畢竟還能操控局面，劉徹死后，西漢終于無(wú)可避免地出現(xiàn)外戚擅權(quán)干政之禍，最終葬送西漢政權(quán)的大司馬王莽，也是外戚。這正是歷史的吊詭之處。

光武帝劉秀承漢祚、建立東漢政權(quán)后，鑒于之前大司馬篡權(quán)的亂象，設(shè)“尚書臺(tái)”架空三公之權(quán)，一切政令皆經(jīng)尚書臺(tái)稟陳皇帝，由皇帝裁決，時(shí)人稱“雖置三公，事歸臺(tái)閣”，“三公之職，備員而已”?！芭_(tái)閣”即尚書臺(tái)。我們從字面上來(lái)理解，尚書不過(guò)是皇室秘書，協(xié)助皇帝整理文書而已，秩卑權(quán)微。但在西漢劉徹時(shí)代，因?yàn)榛实垡兄貎?nèi)朝，尚書權(quán)柄趨重；及至東漢劉秀時(shí)代，尚書發(fā)展為尚書臺(tái)，成為連接人主與臣下的唯一媒介，權(quán)勢(shì)更盛；到后來(lái)，尚書“出納王命，敷奏萬(wàn)機(jī)，蓋政令之所由宣，選舉之所由定，罪賞之所由正”，儼然已演變成半正式的權(quán)力中樞。

劉秀改組尚書臺(tái)與劉徹創(chuàng)建內(nèi)朝，手法如出一轍，都是在“正室”之外另立“偏房”，借操縱“偏房”而實(shí)現(xiàn)朝綱獨(dú)斷。后人評(píng)價(jià)“兩漢政出于二”，換成我們的話來(lái)說(shuō)，漢代的權(quán)力結(jié)構(gòu)是復(fù)式的，一個(gè)正式的權(quán)力系統(tǒng)加上一個(gè)非正式的副權(quán)力系統(tǒng)?！罢鲇诙笔莾蓾h權(quán)力結(jié)構(gòu)的最大弊病。同劉徹創(chuàng)建內(nèi)朝一樣，劉秀設(shè)立尚書臺(tái)這個(gè)副權(quán)力系統(tǒng)，本意是要擺脫正式權(quán)力系統(tǒng)對(duì)皇權(quán)的約束與威脅，然而，歷史的鬧劇總是再三重演，“偏房”一旦羽翼豐滿，就不是人主所能操控的了。

劉秀死后，他留下來(lái)的尚書臺(tái)機(jī)構(gòu)并未能阻止權(quán)臣對(duì)劉漢政權(quán)的篡奪，恰恰相反，到了東漢后期，外戚、豪族等權(quán)臣以“錄尚書事”之銜入主尚書臺(tái)，壟斷了朝政。建安元年（196年），曹操迎回漢獻(xiàn)帝，欲挾天子以令諸侯，所做的第一件事就是讓獻(xiàn)帝賜予其“錄尚書事”之權(quán)。而君主要奪回權(quán)柄，手法還是模仿乃祖——另行扶植一個(gè)副權(quán)力系統(tǒng)，只不過(guò)扶植的對(duì)象換成了宦官。宦官得勢(shì)之后，又復(fù)擅權(quán)亂政。東漢后期的政局，基本上就是外戚、宦官輪流專政。所以郭嵩燾說(shuō)，“東漢與太監(jiān)、名士共天下?！?/p>