從不少國(guó)家官吏制度的演變來看,秘書角色由官員逐漸向職員衍變。但是,我國(guó)有些地方秘書角色仍然是官、職不分,而秘書多是分享和遞延了領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力。
受訪的多位專家分析認(rèn)為,秘書角色的錯(cuò)位,容易導(dǎo)致公共權(quán)力分解不合理,領(lǐng)導(dǎo)干部和秘書之間的職責(zé)分界含糊,在道德力量與權(quán)力監(jiān)督力量雙重失效的情況下,秘書腐敗在所難免。
其一,秘書和領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)位?,F(xiàn)實(shí)中,秘書與領(lǐng)導(dǎo)干部之間往往存在著一種超乎尋常的“依賴”關(guān)系,很多秘書已經(jīng)成為各級(jí)公共權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作者。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)時(shí)體制框架下,領(lǐng)導(dǎo)干部的秘書無(wú)形中獲得了兩種“隱性權(quán)力”:
一種是由領(lǐng)導(dǎo)干部演化而來的決策權(quán)的延伸;另一種是由于秘書處于核心權(quán)力與實(shí)施對(duì)象之間的“關(guān)節(jié)”上,由此派生出的權(quán)力。
“有些領(lǐng)導(dǎo)干部‘拐杖化生存’現(xiàn)象嚴(yán)重,他們的權(quán)力行為,相當(dāng)一部分是通過秘書來實(shí)施?!北本┦袊?guó)土資源局一位年輕干部指出,“有些領(lǐng)導(dǎo)干部檢查工作走的也是秘書和基層領(lǐng)導(dǎo)干部安排好的線路,聽匯報(bào)都是秘書篩選過的內(nèi)容,所作報(bào)告都在念秘書寫好的稿子。如果領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力低下、專業(yè)知識(shí)缺乏的話,工作中對(duì)秘書的依賴程度就更高。 ”
全國(guó)政協(xié)委員、上海市政府參事趙國(guó)通認(rèn)為,尤其是“一把手”的秘書,處在非常關(guān)鍵的特殊位置,是上通下達(dá)的關(guān)口,現(xiàn)在社會(huì)上形形色色的人都想通過打通秘書這個(gè)關(guān)節(jié)來接近領(lǐng)導(dǎo)干部,謀取利益,秘書稍一放松自律,就很難抵擋誘惑。
其二,秘書選用時(shí)“人治”色彩明顯。目前不少秘書的選用,基本由領(lǐng)導(dǎo)干部自己定,組織人事部門就是履行個(gè)手續(xù)。結(jié)果出現(xiàn)不少領(lǐng)導(dǎo)干部自選秘書不報(bào)審批,或是手續(xù)辦理流于形式的情況。
“領(lǐng)導(dǎo)干部自己挑選的秘書上任后,出于感情和被信任等復(fù)雜的原因,很容易形成工作關(guān)系與個(gè)人感情關(guān)系難以分開的現(xiàn)象,甚至由工作服務(wù)關(guān)系變成可怕的人身依附關(guān)系?!眹?guó)家行政學(xué)院龔維斌教授對(duì)記者說,“這樣的秘書很容易以‘身邊人’身份與領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)成默契,只要把握不住,就容易將公權(quán)私有化。 ”
“我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部秘書的選拔工作不規(guī)范,法規(guī)沒有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部秘書的工作性質(zhì)、任職資格等作出具體規(guī)定。”北京石油化工學(xué)院人文社科學(xué)院楊鐘紅副教授認(rèn)為,“這樣導(dǎo)致很多秘書的選拔,基本是領(lǐng)導(dǎo)干部說了算,一般都不經(jīng)民主推薦、民主評(píng)議、全面考察等嚴(yán)密的程序。在選用秘書時(shí),領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人喜好占了上風(fēng)。 ”
其三,秘書監(jiān)管缺乏有效機(jī)制。由于秘書不像領(lǐng)導(dǎo)干部那樣擁有規(guī)定的權(quán)力,也就不像領(lǐng)導(dǎo)干部那樣受到多方面的監(jiān)督制約。
“因?yàn)槊貢穷I(lǐng)導(dǎo)干部‘身邊人’,其他人或有關(guān)監(jiān)督職能部門投鼠忌器,不能監(jiān)督、不愿監(jiān)督,也不敢監(jiān)督?!崩畛裳灾赋?,“在目前體制對(duì)‘一把手’的監(jiān)督處于相對(duì)滯后和疲軟的狀態(tài)下,秘書與領(lǐng)導(dǎo)干部之間的特殊關(guān)系,就使得領(lǐng)導(dǎo)干部秘書也有了規(guī)避監(jiān)督的‘避風(fēng)港’,形成上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)不會(huì)查,同級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)不敢查的尷尬局面。 ”
據(jù)了解,“河北第一秘”李真落馬后,曾與新華社記者有過這樣一段對(duì)話:“我做秘書時(shí),雖說有人管,但沒人監(jiān)督。 ”
在采訪過程中,一位曾經(jīng)在中央某部委任職的老領(lǐng)導(dǎo)一針見血地指出,“多數(shù)人懼畏領(lǐng)導(dǎo)干部的秘書,原因是他們屬于領(lǐng)導(dǎo)干部的‘身邊人’,與領(lǐng)導(dǎo)干部有一種特殊的關(guān)系,對(duì)他們寧愿退避三舍,也不會(huì)得罪。 ”
其四,“一把手”權(quán)力過于集中。不少受訪者認(rèn)為,有些領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人權(quán)力過大,那么與“一把手”有著特殊關(guān)系的秘書,在外人看來,權(quán)力自然也不小。社會(huì)上一些有求于“一把手”的人,也往往總是從秘書那里打開缺口?!翱梢哉f,領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力越大,其秘書‘含金量’自然就越大。秘書主要是分享和遞延了領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力?!睏铉娂t分析認(rèn)為,“一些別有用心的人,將領(lǐng)導(dǎo)干部秘書當(dāng)成拉攏腐蝕的對(duì)象,是因?yàn)橥ㄟ^秘書就可以直接找到一條‘通天’的捷徑。 ”