獎金返還給個人，20%返還給執(zhí)行罰款的基層單位；將罰款數(shù)額與績效考評掛鉤，實行末位淘汰。

這種以高額獎勵加末位淘汰的制度，在民警中引發(fā)了一場執(zhí)法罰款比賽。2006年，公主嶺市公安局罰款收入高達 1600多萬元，僅交警罰款就有 1100多萬元。財政部門將罰沒收入全額返還，局里在其中拿出 110多萬元作為罰款獎金下發(fā)，50多名一線交警人均 2萬元，罰款最多者拿到了 5萬多元。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授接受記者采訪時說：“通過執(zhí)法來增加單位和個人‘收入’，其本質(zhì)是將公權(quán)淪為部門和個人謀取利益的工具。執(zhí)法人員代表著國家和政府來行使執(zhí)法權(quán)，如果執(zhí)法‘經(jīng)濟化’或‘產(chǎn)業(yè)化’，就意味著服務(wù)于公共福祉的公權(quán)發(fā)生了蛻變。 ”

近年來，以執(zhí)法名義“創(chuàng)收”的現(xiàn)象不勝枚舉。如江西某縣工商局公平交易局的工商行政管理人員公開叫價，向化肥生產(chǎn)和銷售企業(yè)收取所謂的“市場服務(wù)費”“市場咨詢費”等，為劣質(zhì)化肥進入市場大開綠燈，并承諾“免檢”，成了劣質(zhì)化肥的“保護傘”；陜西某縣工商局多次在高速公路收費站處，以貨物有質(zhì)量問題為由，強行對入境的貨車進行攔截罰款，數(shù)額一般都在萬元以上，而且不出具任何憑證。

執(zhí)法“產(chǎn)業(yè)化”的體制根源

所謂的執(zhí)法產(chǎn)業(yè)為何屢禁不止呢？記者深入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，除法律執(zhí)行不力外，最主要是執(zhí)法與利益相掛鉤所導(dǎo)致。

“預(yù)算外資金的存在，是執(zhí)法產(chǎn)業(yè)的主要根源。”李成言一針見血地指出，“預(yù)算外資金是我國一個獨特的財政現(xiàn)象，這塊政府預(yù)算之外存在的各種收費、罰款、基金等政府非稅收入，在部門利益的驅(qū)使下迅猛增長。比如僅國家預(yù)算外行政事業(yè)性收費一項，就從 1978年的 63.41億元猛增到 2003年的 3335.74億元，25年內(nèi)漲了 51.6倍。 ”

事實上，我國預(yù)算外資金與國家預(yù)算收入，多年來一直保持“并駕齊驅(qū)”的態(tài)勢。那么，預(yù)算外資金究竟有多少呢？據(jù)有關(guān)專家介紹，預(yù)算外資金主要由四個部分構(gòu)成：一是各級政府部門名目繁多的收費，2006年約有 1萬億元；二是社?；?，全國約有 8000億到9000億元；三是地方政府的土地出讓金，大約有 1萬億元；四是國有資產(chǎn)的紅利及國有企業(yè)的利潤，約 1萬億元。

這四項相加，2006年全國預(yù)算外收入總量與 3.9萬億元的國家財政收入不相上下，而其中各級政府部門名目繁多的收費占到總預(yù)算外收入的 1/4多?！邦A(yù)算外資金的初衷，是國家放權(quán)讓利允許一些部門通過一些行政行為的收費彌補行政事業(yè)經(jīng)費不足。”李成言說，“由于這一收入游離于國家財政預(yù)算管理之外，一些執(zhí)法部門集裁決、罰款、收費以及對收繳的管理費用和罰款有過大的處置權(quán)，而這些權(quán)力又得不到有效的監(jiān)督和控制，從而使一些執(zhí)法部門或執(zhí)法人員一發(fā)不可收拾，將執(zhí)法當(dāng)作了正常營利的工作方式，從而扭曲行政目標(biāo)。 ”

“在現(xiàn)行的財政體制下，行政、執(zhí)法和司法機構(gòu)設(shè)置和增加人員時，對相當(dāng)多的機構(gòu)，財政不全額撥款，只是給便于創(chuàng)收的‘政策’?！北本┠硤?zhí)法部門一位工作人員無奈地說，“因為這對矛盾的存在，很多單位就只有靠罰款等途徑來籌集工資、獎金。 ”

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在那些實行了收支兩條線的地方，罰款按比例返還給執(zhí)法部門，也是地方財政的一條“潛規(guī)則”。正是由于這個不合理的掛鉤和返還制度，執(zhí)法機關(guān)和有關(guān)工作人員很容易把執(zhí)法變成了部門利益的取款機。

在我國一些地方，由于創(chuàng)收所帶來的利益通常是逐層返還，很多違法創(chuàng)收行為也基本能在相關(guān)部門的層層保護之下過關(guān)。這在客觀上也造成了“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”所具有的低成本、低風(fēng)險、高回報的特點。

一些部門確實也通過執(zhí)法經(jīng)濟達到“發(fā)家致富”之目的——2004年，重慶某縣的交警們就通過執(zhí)法創(chuàng)收率先為自己建起了一個十分搶眼的別墅區(qū)，號稱該縣“第一別墅區(qū)”。2006年，作為國家級貧困縣的山西某縣，縣檢察院居然在全縣年財政收入不到 1億元的情況下，也通過“執(zhí)法創(chuàng)收”給自己蓋了一座造價近 1000多萬的豪華辦公樓..