除跨國比較之外，中國地方財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲還有持續(xù)加劇的趨勢。數(shù)據(jù)分析顯示，1994年“分稅制”改革前后是進(jìn)一步惡化的開始。這可能暗示，“分稅制”改革之后，地方政府競爭的重心從符合經(jīng)典分權(quán)理論的減免稅、藏富于企的競爭轉(zhuǎn)向了更加直接地推動經(jīng)濟(jì)增長的競爭，地區(qū)政府重物質(zhì)資本投資、輕人力資本投資和公共服務(wù)的偏向被進(jìn)一步強(qiáng)化。其間出臺了一系列旨在扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢的政策，但收效甚微。下面我們以教育為例加以說明。

根據(jù)1986年施行的《義務(wù)教育法》，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方(基本是縣級)財政承擔(dān)，中央財政置身事外。由于支出責(zé)任安排的不合理，加之財力拮據(jù)，逃避壓力、亂收費(fèi)、挪用教育經(jīng)費(fèi)等成為地方政府簡單的集體選擇。針對這一情況，在1980年代末，參照國際通用的公共教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，國家確立財政預(yù)算內(nèi)教育撥款的目標(biāo)，在20世紀(jì)90年代中期或到2000年應(yīng)達(dá)到發(fā)展中國家占國內(nèi)生產(chǎn)總值4％的平均水平，此指標(biāo)正式列入1993年印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，之后又在1995年頒布的《中華人民共和國教育法》中作出了相應(yīng)規(guī)定。1996年國家又將“科教興國”立為基本國策，并要求加大教育投入。然而，僅從4％這個目標(biāo)看，無論是用預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)抑或是全部財政教育經(jīng)費(fèi)計算，這個目標(biāo)至今沒有一年完成過。1992年以來，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重從沒有超過3％，全部財政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重也一直在％以下。

最近有一種意見認(rèn)為，一些初始條件差的地區(qū)可能會選擇放棄對資本等生產(chǎn)要素的競爭，而將更大比重用在取悅于當(dāng)?shù)鼐用竦姆巧a(chǎn)性公共服務(wù)支出或是政府自身的消費(fèi)上面。在中國，廣闊的中西部地區(qū)不僅在后天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部省份，其先天的地理位置、人才資源等先天稟賦更難望東部之項(xiàng)背。沿海地區(qū)得天獨(dú)厚的優(yōu)勢對外資和人才的具有強(qiáng)力磁場。對于遠(yuǎn)離海岸線的內(nèi)陸地區(qū)來說，放棄或許是一種減負(fù)。從經(jīng)濟(jì)理性的角度，明知不可為而為之遠(yuǎn)不是明智之舉。但是，中國的政治治理結(jié)構(gòu)可能再次發(fā)揮作用。因?yàn)橹醒胝诳冃Э己藭r采用的是相對績效評估的方式，所以在內(nèi)陸地區(qū)內(nèi)部存在著激烈的競爭，財政資源的匱乏使其可能發(fā)展出更為極端的以經(jīng)濟(jì)增長為中心的財政支出結(jié)構(gòu)。注意到這一點(diǎn)，落后地區(qū)一邊是遍地光鮮的開發(fā)區(qū)、寬闊的道路，另一邊是破舊的校舍、貧困的教師，那么所有這些現(xiàn)象都是可以理解的了。

中國的地方政府就是這樣的“二元”政府: 它在推動經(jīng)濟(jì)增長上不遺余力，而在公共物品供給上卻動力不足。地方政府將其在文教科衛(wèi)項(xiàng)目上的支出一再壓縮，國家規(guī)定的最低支出標(biāo)準(zhǔn)淪為一紙空文。地方政府未盡其責(zé)的結(jié)果是公共物品供給的不足和過度市場化帶來的不公平。2005年國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報告認(rèn)為，中國的醫(yī)療衛(wèi)生改革基本不成功。同樣的質(zhì)疑也在教育社會保障等領(lǐng)域不絕于耳。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯一貫強(qiáng)調(diào): 市場的歸市場，政府的歸政府。中國地方政府的企業(yè)家精神為經(jīng)濟(jì)增長提供了重要動力，但企業(yè)化了的政府還有興趣關(guān)心“非贏利”的公共事業(yè)嗎？