重要的是，我們需要密切關(guān)注中國(guó)式分權(quán)的成本和收益的動(dòng)態(tài)變化，并作出相應(yīng)的政策調(diào)整?，F(xiàn)有的主流意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)該增加其他的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，以限制地方政府的“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值原教旨主義”。提倡綠色國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)是其中較有代表性的動(dòng)議。然而在筆者看來(lái)，這仍然是治標(biāo)之策。

‖路在何方？‖

首先，應(yīng)改革中國(guó)財(cái)政支出體制安排本身。教育投入困境清晰地表明，中國(guó)公共人力資本投資和公共服務(wù)投入主要由地方政府負(fù)責(zé)，這使得財(cái)政在投入上失去了保障，這也自然成為地方政府投入不足的借口，而中央政府政策規(guī)定也因?yàn)橹С鲐?zé)任分配的不合理而變得難以實(shí)施。因而，變革的首要一點(diǎn)就是重新劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任，把提供基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會(huì)保障體系作為中央政府的責(zé)任。2002年我國(guó)開始啟動(dòng)了所得稅收入分享改革，將地方所得稅的50%上收中央，并將中央全部所得用于不發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付，2003年繼續(xù)將這一比例提高到60%。我們的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，這一政策使得地方基本建設(shè)投資比重在2002年下降了，科教文衛(wèi)支出比重上升了，2003年新增的10%政策調(diào)整對(duì)基本建設(shè)投資和科教文衛(wèi)投入比重的邊際影響分別為和。這表明，改變以基礎(chǔ)設(shè)施投入為主體的西部大開發(fā)政策，能夠有效地改善公共服務(wù)的供給。

其次，確立支出責(zé)任之后，要相應(yīng)地重新調(diào)整稅收收入的分配辦法。現(xiàn)行稅制雖然強(qiáng)化了中央對(duì)稅收的控制，但沒(méi)有改變?cè)械闹С鲐?zé)任分配，這樣產(chǎn)生了一個(gè)巨大的垂直向的財(cái)政缺口，這必須由轉(zhuǎn)移支付來(lái)填補(bǔ)，而如何處理富裕省份的抵制將是中央政府必須面對(duì)的難題。此外，雖然政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)迅速，但是整個(gè)稅收規(guī)模依然較低，只占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的20%左右，對(duì)于一個(gè)幅員遼闊、差異性強(qiáng)、以及還需為國(guó)有企業(yè)改革、銀行改革和養(yǎng)老金改革提供大量資金的政府來(lái)說(shuō)，這個(gè)數(shù)字還是太低了。

再次，應(yīng)實(shí)施全國(guó)視角的地區(qū)平衡政策。中國(guó)地域廣闊、各地區(qū)條件迥異，發(fā)展模式不能單一地追求工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升。地區(qū)之間的合理分工是優(yōu)化中國(guó)發(fā)展績(jī)效的必要途徑。按照地區(qū)區(qū)位和資源分布，在中國(guó)形成東部以工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主，中部以重工業(yè)和種植業(yè)為主的格局，而西部以資源開發(fā)和牧業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)格局是大勢(shì)所趨。我們知道，正是區(qū)域間的合理分工使得美國(guó)、加拿大、法國(guó)等國(guó)在工業(yè)發(fā)達(dá)的同時(shí)，也是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)這種分布，重要一點(diǎn)就是要放寬人口流動(dòng)政策。用長(zhǎng)期眼光看，東部地區(qū)的人口密集程度還應(yīng)該進(jìn)一步增加，而西部一些不太適合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尤其是工業(yè)活動(dòng)的地區(qū)，人口應(yīng)該轉(zhuǎn)移出去。與這種全國(guó)性的區(qū)域政策相連，就不能對(duì)西部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)上要求過(guò)高。

最后，從某種程度上說(shuō)，中央政府應(yīng)該努力減少地方政府之間的不良競(jìng)爭(zhēng)。政府間的競(jìng)爭(zhēng)并不是越激烈越好，因而規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序顯得尤為重要。這中間，改善政績(jī)考核的機(jī)制是必然的一步。主流的意見(jiàn)認(rèn)為不能以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值論英雄，應(yīng)該加入其他方面的考核指標(biāo)?？墒?，指標(biāo)多了考核就變得沒(méi)有效力。其實(shí)，更為直接的考核應(yīng)該是“自下而上”的考核，因?yàn)闆](méi)有人比轄區(qū)里的居民對(duì)當(dāng)?shù)毓賳T的表現(xiàn)更關(guān)心且更有發(fā)言權(quán)的了。

本質(zhì)上，如何保持地方政府的適度積極性同時(shí)實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)型(功能型)財(cái)政向公共型財(cái)政的轉(zhuǎn)型是我們近期必須面對(duì)的重大挑戰(zhàn)之一。