上世紀50年代立國之初，社會上國民黨散兵游勇、妓女、社會無業(yè)游民等人群繁雜，1951年中國建立收容遣送制度，主要針對這樣一批社會閑雜人員，以組織其集中勞動改造，慢慢轉(zhuǎn)化為從業(yè)人員予以安置。到了上世紀60年代初，遇到三年自然災害，大量農(nóng)村災民涌入城市，收容遣送又變?yōu)榫葷鸀拿?。?0年代改革開放初期，城市流動人口增加，收容遣送的對象又發(fā)生變化，流浪、乞討的人比例數(shù)減少，比較多的是逃避計劃生育、將乞討作為生財?shù)娜耍踊?、逃學、逃債的人等等。為此，1982年5月12日，國務院發(fā)布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，將乞討者和“其他露宿街頭生活無著的人”列為收容遣送對象。該《辦法》的第一條規(guī)定得非常明確：“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)，特制定本辦法”。也就是說，收容的著重點實際上在于“維護城市社會秩序和安定團結(jié)”。

1991年，國務院發(fā)出第48號文，將“收容”擴大到“無合法證件，無固定住所，無穩(wěn)定經(jīng)濟來源”的“三無”人員。而在執(zhí)行中，“三無”往往變成身份證、暫住證、務工證“三證”缺一不可。這就是說，最初的制度設計上，收容制度是一種救濟制度，但在特定的歷史條件下，它演變成了一項限制公民基本權(quán)利的制度。

“非典”：顯露中國“跛腳改革”弊病

“非典”事件不僅暴露出中國醫(yī)療體制的缺憾，也折射出中國應對突發(fā)事件的制度性缺失，更暴露出中國單純追求經(jīng)濟高增長而忽略行政管理、醫(yī)療保障及媒體監(jiān)督等社會制度層面建設的“跛腳”發(fā)展模式的弊病。中國政府應該如何應對來自政治、經(jīng)濟、社會因不協(xié)調(diào)而頻頻凸顯的矛盾？經(jīng)濟體制改革的成功為什么難抵“非典”的考驗？面對社會制度的缺失，政府還應該或者能夠做些什么？一連串的問號，不僅成為當時中國理論界思考和探索的理論問題，也成為中國新一代領導人必須面對和解決的現(xiàn)實問題。

在經(jīng)歷了20多年的經(jīng)濟體制改革，人們終于發(fā)現(xiàn)中國在強調(diào)獲取現(xiàn)實的物質(zhì)功利成果的時候，似乎淡忘了改革的人文內(nèi)含及其價值基礎?！鞍l(fā)展是硬道理”曾讓舉國上下興奮不已并主宰著整個20世紀末中國改革。但進入新世紀后，隨著改革的不斷深入，人們從現(xiàn)實生活的一系列矛盾中開始意識到，單純注重經(jīng)濟的高速增長，忽視改革在社會各領域的相應配套與深化，必然導致經(jīng)濟、政治、文化、社會之間的結(jié)構(gòu)性失衡，最終將斷送改革的既有成果?！胺堑洹钡目焖俾?，已遠遠超出了醫(yī)學的范圍，它暴露的是中國無法回避的“政治病、社會病”。連年的經(jīng)濟高速發(fā)展，讓國人沉浸于“太平盛世”的自得其樂之中，忘卻了依然存在甚至隨時可能爆發(fā)的“生存危機、發(fā)展危機、社會危機”，因此，“非典”的爆發(fā)敲響了“中國式發(fā)展”的警鐘。

為此，胡錦濤、溫家寶一方面深入疫區(qū)頻頻與一線醫(yī)務人員見面，展示鐵腕抗疫的決心；一方面則大刀闊斧撤換庸官，力求透明、公開、負責，展露對民親對官嚴的要求。不難看出，借助抵抗“非典”，新一代領導已立志要在中國進一步改革和發(fā)展中探索新的路徑。

面對全球經(jīng)濟一體化的趨勢，中國新一屆領導敏銳地意識到，中國的發(fā)展已離不開世界，同樣經(jīng)濟的高速增長也不能脫離社會的整體推進。2003年的“非典”猶如一劑“政改”與“社改”的催化劑，使中國在極短時期內(nèi)，一方面從信息公開、干部問責、財政動員、應急措施、國際合作等“政治改革”方面發(fā)生了前所未有的轉(zhuǎn)變；另一方面針對長期以來中國改革的“欠賬”，中央開始在公共衛(wèi)生投資、醫(yī)療體制改革，社會保障制度完善等社會改革層面加大對民生問題的關注度和投資?？傊?，一場“非典”的侵襲，迫使中國既有的體制改革面臨新的路徑選擇?！胺堑洹蔽C更使中國政府自改革開放以來，對人的生命及對民生話題的關注首次超過了對經(jīng)濟增長的聚焦。