美聯(lián)儲(chǔ)與OCC的爭(zhēng)斗
為什么花旗集團(tuán)的合并最后落到紐約聯(lián)儲(chǔ)手上來審批,這同1956年國會(huì)通過的《銀行控股公司法》(BankHoldingCompanyAct)有關(guān)(該法案的背景資料參見本章下一節(jié))?!躲y行控股公司法》指定了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行控股公司有監(jiān)管權(quán),對(duì)其購買、兼并、改變控制結(jié)構(gòu)等有審批權(quán)?;ㄆ旒瘓F(tuán)的合并組成了一個(gè)擁有花旗銀行的銀行控股公司,按這條法案解釋,美聯(lián)儲(chǔ)擁有審批權(quán);而花旗集團(tuán)又是在紐約注冊(cè)的,總部設(shè)在紐約,最后的審批任務(wù)自然落到了紐約聯(lián)儲(chǔ)頭上。
但這個(gè)安排又觸動(dòng)了美聯(lián)儲(chǔ)的長(zhǎng)期對(duì)手——OCC的神經(jīng)。OCC是美國另一大商業(yè)銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)聯(lián)邦注冊(cè)銀行的監(jiān)管,比美聯(lián)儲(chǔ)歷史還悠久。花旗銀行是聯(lián)邦注冊(cè)銀行,屬于OCC的管轄勢(shì)力范圍之內(nèi),是其“掌上明珠”。這次花旗集團(tuán)合并,OCC自然希望自己是主管,有發(fā)言權(quán)、決策權(quán),豈料這重要差使又讓美聯(lián)儲(chǔ)橫刀奪愛,實(shí)乃義憤填膺,心不甘、情不愿。
縱觀OCC與美聯(lián)儲(chǔ)六七十年來爭(zhēng)奪銀行監(jiān)管的龍頭老大地位,OCC似乎總是機(jī)遇不順,屢屢敗北。
早在150年前,美國當(dāng)時(shí)只有州注冊(cè)銀行(state-charteredbanks),按照州政府的法律來注冊(cè),屬州政府銀行廳(statebankingdepartment,SBD)管轄。到了1863年,為了籌措南北戰(zhàn)爭(zhēng)資金,國會(huì)通過了《國民銀行法》(NationalBankingAct),批準(zhǔn)建立了一批在聯(lián)邦注冊(cè)的全國性銀行,稱為聯(lián)邦注冊(cè)銀行(federal-charteredbanks)或國民銀行(nationalbank),來對(duì)應(yīng)州注冊(cè)銀行?!秶胥y行法》實(shí)際上建立了美國雙重的銀行體系(dualbankingsystem)。
《國民銀行法》允許聯(lián)邦注冊(cè)銀行根據(jù)所持有的國債數(shù)額來發(fā)行全國貨幣,以此來推銷戰(zhàn)爭(zhēng)國債。同時(shí),設(shè)立OCC,從屬聯(lián)邦政府財(cái)政部,來管轄這類銀行。但聯(lián)邦注冊(cè)銀行系統(tǒng)的建立和OCC的設(shè)置,并沒有解決美國此起彼伏的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和銀行倒閉,聯(lián)邦注冊(cè)銀行只是承擔(dān)了某項(xiàng)特別職責(zé)的商業(yè)銀行,不能解決由于大眾對(duì)銀行失去信心而爭(zhēng)先恐后擠兌現(xiàn)金所導(dǎo)致的流動(dòng)性危機(jī),也就是說,不能承擔(dān)“穩(wěn)定軍心”的最后貸款人(lenderoflastresort)角色。所以,美國國會(huì)在幾次嘗試失敗后,終于于1913年誕生了《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》(FederalReserveAct),授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)最后貸款人的角色,所有聯(lián)邦注冊(cè)銀行和大多數(shù)州注冊(cè)銀行都成為美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行,在美聯(lián)儲(chǔ)那里儲(chǔ)備足夠的資金,以備不時(shí)之需。美聯(lián)儲(chǔ)也故其名曰:聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行。OCC繼續(xù)負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦注冊(cè)銀行進(jìn)行監(jiān)管檢查,但美聯(lián)儲(chǔ)和州政府銀行廳負(fù)責(zé)對(duì)州注冊(cè)銀行進(jìn)行監(jiān)管檢查。OCC從屬于美國的行政部門——政府,而美聯(lián)儲(chǔ)從屬于美國的執(zhí)法部門——國會(huì)(美聯(lián)儲(chǔ)后來演變成美國的中央銀行,甚至超出一般中央銀行的職權(quán)范疇,本書附錄A對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的歷史、職責(zé)、結(jié)構(gòu)等有詳細(xì)描述)。
OCC與美聯(lián)儲(chǔ)爭(zhēng)斗的第一回合發(fā)生在20世紀(jì)30年代,當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)蕭條,銀行沒落,聯(lián)儲(chǔ)在實(shí)施放寬貨幣政策,而OCC卻在收緊銀行資金,命令銀行對(duì)資產(chǎn)分門別類、增加儲(chǔ)備,從而造成兩者政策上的沖突。聯(lián)儲(chǔ)主席曾要求國會(huì)取消OCC,將它的銀行審批監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移給美聯(lián)儲(chǔ)。當(dāng)時(shí)美聯(lián)儲(chǔ)檢查銀行的職權(quán)很有限,僅能查看幾個(gè)部分,更多是依賴于OCC和州政府銀行廳的檢查報(bào)告。后兩者是被正式授予銀行檢查職責(zé)的。1956年以前,美聯(lián)儲(chǔ)也只對(duì)某些有問題的銀行進(jìn)行深入調(diào)查,那些銀行需要向美聯(lián)儲(chǔ)的公開貼現(xiàn)窗口借錢,美聯(lián)儲(chǔ)必須要核實(shí)它們的抵押有否水分。
1956年,《銀行控股公司法》出籠。當(dāng)時(shí),很多銀行控股公司紛紛成立,希望通過改頭換面的新名稱來“違法亂紀(jì)”——在一個(gè)控股公司的名下,設(shè)立多個(gè)銀行,跨州經(jīng)營(yíng),并建立非銀行的金融子公司。《銀行控股公司法》重申《格拉斯—斯蒂哥爾法》對(duì)銀行控股公司的適用性,并授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管銀行控股公司。授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ),是基于控股公司可以擁有聯(lián)邦注冊(cè)銀行和州注冊(cè)銀行的考慮,而只有美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)這兩類銀行同時(shí)擁有管轄權(quán)。當(dāng)時(shí),F(xiàn)ED和OCC關(guān)系還和睦,兩者甚至你推我讓,希望對(duì)方承擔(dān)此監(jiān)管任務(wù)。