全縣修路共分五大層次：　第一個是指揮層，由一個總指揮部和四個分指揮部組成。總指揮部相當于“軍委”，仇和任政委，縣長薛甫倫任總指揮；總指揮部下設四個分指揮部，類似于“四大軍區(qū)”，四套班子有關領導分任正副指揮?？傊笓]部主要負責全縣道路建設資金調(diào)度等重大問題的協(xié)調(diào)處理，“四大軍區(qū)”主要負責工程施工組織、關系協(xié)調(diào)、矛盾處理、質(zhì)量監(jiān)督等全面指揮工作。

第二個是執(zhí)行層，由每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)一名副書記和一名副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長組成更小的指揮部，相當于“兵團”，重點負責包干路段現(xiàn)場指揮、民工的組織領導和施工管理工作。各條公路修建指揮部給每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分取一段路面，縣里指派一個技術(shù)員，再配一些錢款，其余問題均由鄉(xiāng)里按時、按質(zhì)、按量解決。

第三個是技術(shù)層，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔10名高考落榜生，由縣交通局封閉培訓作為修路現(xiàn)場技術(shù)骨干，負責技術(shù)指導、技術(shù)監(jiān)督和主要技術(shù)環(huán)節(jié)處理，相當于“參謀部”。

第四個是施工層，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)150名精干民工，由10名技術(shù)骨干負責培訓，并以“1+15”的組織形成施工層，實行半軍事化管理，主要負責具體施工操作，相當于“工兵連”。

第五個是協(xié)作層，在總指揮部的統(tǒng)一調(diào)度指揮下，縣交通、建委、供電、郵電、水利、金融、公安、宣傳等部門組成協(xié)作層，緊密配合修路，協(xié)調(diào)運作，相當于“后方民兵”。

如此組織，日后被江蘇省委政策研究室評價為卓有成效的“機制創(chuàng)新”，在3年修路中，沭陽縣“在37個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了37個筑路公司，把380多名高中畢業(yè)生培訓成了筑路技術(shù)員，把5500多名農(nóng)民培訓為筑路工人”。

而在百姓看來，令人難以忘懷的是如此筑路真正是“官兵”同甘共苦。參與了當年修路的周君成說，指揮部全體人員吃住在指揮部，隨時解決工程中出現(xiàn)的問題。從縣直機關抽調(diào)培訓成技術(shù)人員的同志，與老百姓一起上路。當時，他所在的組織部6個科長，3個去修路。

由于無錢買鋪路機之類的設備，無法機械作業(yè)，所有路面全部采用上拌下灌人工攤鋪，大量依靠人力。高峰的時候，幾條同時開工的路段上“會戰(zhàn)”的民工達10多萬人，他們中有些人吃睡都在路邊的工地上。

讓人想起淮海戰(zhàn)役

“從春天開始，到深秋結(jié)束，熱火朝天的場面讓人想起淮海戰(zhàn)役?！痹阢痍栂路胚^多年的上海電影制片廠老作家鄒安和說。當年，也是在這片黃淮故土上，這些筑路人的父輩們用獨輪車推出了戰(zhàn)爭勝利的曙光，將人民解放軍送到江南，車輪滾滾成了父輩們一輩子的驕傲與榮耀。而現(xiàn)在，他們自己冒著炎炎夏日和深秋的風刀霜劍去上工，再現(xiàn)父輩們的豪邁，造福自己及子孫。

“誰說人心散了？就看你有沒有本事去凝聚民心，能不能恢復農(nóng)民們主人翁的地位?！痹卩u安和看來，仇和所以能通過“收錢”、“派工”——以前一定會引來老百姓抵制、集訪的方式修筑道路，一個很重要的原因是仇氏所推行的“兩票制”讓百姓大快人心，部分恢復了農(nóng)民的主人地位。

群眾選的村干部，自然能發(fā)動群眾；為了自己選的人不被扳倒，大家齊心協(xié)力服從指揮，這樣才在沭陽這個被稱為民風“性懶”、“好斗”的地方，出現(xiàn)十幾萬農(nóng)民出門修路、再現(xiàn)淮海戰(zhàn)役的壯觀一幕?！笆侄问钦涡缘模Y(jié)果是經(jīng)濟性的——路是發(fā)展經(jīng)濟之基。這不能不說是仇和的高明之處?！编u安和說。

仇和的身影時?；钴S在工地上。每逢節(jié)日或高溫天氣，仇和會命指揮部用卡車拉些肉、米、啤酒之類上路慰問修路人，有空時他還會身先士卒，在工地上推起獨輪車。

作為指揮部成員的陳懷美回憶，1997年下半年的一天，城北筑路工地上，仇和嫻熟地推著獨輪車運土。四套班子成員中的其他人一推就倒，只有仇和能熟練操作。當時，路邊有兩個中年人路過，認出是縣委書記，覺得新奇，就停下來盯著看。仇和生氣地問：　

“你們這些人，有空袖手旁觀，為什么不一起來干？”

一個中年人回答：“我們不是來看你勞動的，我們是來看真正的共產(chǎn)黨員的?！闭f完，兩個人立即干了起來。

還有一位家住城關的老太太，一天領著小孫子到工地邊散步。老太太一見正在勞動的仇和就自報家門：“仇書記，你別發(fā)脾氣，我的小孫子在家里哭著吵著，就是要來看你推車?！?/p>

顯然，縣委書記上陣推車的事早已成為人們茶余飯后的談資。

仇和沒有精力也沒興趣去留意這些?？简炈氖牵辛速Y金，也有了人力，路是自然可以修的了，但能不能修好則是另一回事。既然是掏了老百姓口袋里的錢來辦交通，要想百姓不罵娘，就得保證對得起百姓。