一九○三年，袁世凱奏請朝廷成立練兵處，并推舉奕劻主持。奏請得到了光緒皇帝的批準，于是奕劻為督練大臣，袁世凱為會辦大臣，而這個督導全國新軍的政府機構，其主要成員理所當然的都是袁世凱的北洋心腹：總提調為徐世昌，下屬的軍政司、軍學司和軍令司主官分別為王士珍、馮國璋和段琪瑞。僅僅四年之后，清軍全國陸軍共計三十六鎮(zhèn)，袁世凱的北洋新軍占據(jù)其中六鎮(zhèn)，而且只有這六鎮(zhèn)編練與裝備極其完備，其他三十鎮(zhèn)還都處于組織或編練中。

軍權在握的袁世凱，政治上是個熱情高漲的君主立憲派。

其原因普遍的猜測是：慈禧太后畢竟年紀大了，一旦哪天光緒皇帝掌權，僅就戊戌變法中的過節(jié)，袁世凱不掉腦袋也要被免官革職。因此，袁世凱極力主張君主立憲，為的是一旦立憲皇帝就會被剝奪實權。此說甚為勉強。雖然光緒皇帝厭惡袁世凱是真，袁世凱為了保住腦袋而主張立憲，這個圈子對于政客來說未免繞得太大了?？梢钥隙ǖ脑蚴牵涸跐M漢大臣間的競爭排擠中，袁世凱認定只有立憲自己才有進一步升遷的可能——君主立憲之后，必定實行責任內閣制，他打算推舉奕劻為內閣總理，想必皇族們決不會反對；而憑借在奕劻身上花費的銀兩，他必定能當上個副總理。這樣一來，只認銀子的奕劻不過是個擺設，如同現(xiàn)在他在軍機處是個擺設一樣，自己既可以控制內閣，將來也必有升為總理的可能。至于光緒皇帝，袁世凱并不特別在意，一來這是個軟弱的男人，二來立憲之后皇帝算個什么？

官制改革接下來的流程，自然是袁世凱的方案得到了肯定，前提是官制編制館總核定奕劻對他的支持。

袁世凱的方案大刀闊斧，頗有改天換地之象：撤銷軍機處、吏部、禮部、翰林院、都察院、宗人府；合并工部和商部為農(nóng)工商部；改戶部為度支部；刑部為法部；把兵部分成陸軍部和海軍部；增設資政院、審計院、交通部、留學部。同時，成立責任內閣，設總理大臣一人，左右副總理大臣各一人，并提名奕劻為總理大臣，自己為協(xié)理大臣。

方案還沒上奏，就被泄露了出去，即刻引起軒然大波。

首先激烈反對的，是被袁世凱列入撤銷機構的官員，特別是軍機處的大小軍機們萬分憤怒。軍機處是什么？是皇權運作的最高行政機構。雍正年間，負責掌管皇帝詔書和諭令的是內閣，謀劃國家大事的是議政王大臣會議。雍正皇帝怕內閣泄露機密，特設臨時機構“軍機房”，相當于機要秘書處，沒想到這個臨時機構竟然成為朝廷的一個正式衙門，且凌駕于六部和內閣之上包攬了國家的一切要務。軍機處大約二十多人，俗稱“大軍機”的軍機大臣都是朝廷官職一二品的重臣，其軍機首領由皇帝親自指定；俗稱“小軍機”的軍機章京實際上是辦事員，官職從三品到六品都有，負責繕寫諭旨、記載檔案、核查奏議。軍機無論大小，均處于皇家權力的最高層，到了晚清入主這一樞要機構的全是親貴。如今袁世凱建議將其撤銷，真是敢冒天下之大不韙！

激烈反對的，還有皇親國戚們。王公、貝子和將軍聽說袁世凱主張不許他們干預政事，立即群起而攻之，都說這是袁世凱竊取權力的預謀。編制館成員、滿蒙權貴榮慶盤算了一下，如果同意袁世凱的方案，他只能當個學部尚書，地位明顯地下降了；以排漢著稱的戶部尚書鐵良更是極力反對，因為即使他當上了副總理大臣，也得交出目前掌控的兵權和財權。反對者使用的手段是散布流言，說袁世凱要撤銷內務府，棄用所有宮內的太監(jiān)，以鼓動太監(jiān)們在內宮鬧事。

軍機大臣、外務部尚書瞿鴻禨，是目前六大軍機中唯一能與奕劻和袁世凱抗衡的人。他并不反對官制改革，但他知道如果奕劻和袁世凱掌權，自己的軍機之位難保是小，大清政權旁落袁世凱之手將禍患無窮。于是，他單獨晉見了慈禧太后，別有用心地解釋說，袁世凱的這個官制改革方案，主要是改軍機處為內閣，而軍機處與內閣制的區(qū)別是：軍機處要作出一個決定，必須先請旨后施行；內閣制則是先實行了再匯報。因此，依據(jù)袁世凱擬定的官制執(zhí)政，老佛爺從此就不必為軍國大事操心了。

瞿鴻禨的解釋徹底激怒了慈禧。

改革是可以的，改到太后頭上是絕對不可以的。

慈禧即刻命令瞿鴻禨擬旨，宣布官制改革必須遵循的“五不議”原則：軍機處事不議，內務府事不議，八旗事不議，翰林院事不議，宦官事不議。