一九○三年，袁世凱奏請(qǐng)朝廷成立練兵處，并推舉奕劻主持。奏請(qǐng)得到了光緒皇帝的批準(zhǔn)，于是奕劻為督練大臣，袁世凱為會(huì)辦大臣，而這個(gè)督導(dǎo)全國新軍的政府機(jī)構(gòu)，其主要成員理所當(dāng)然的都是袁世凱的北洋心腹：總提調(diào)為徐世昌，下屬的軍政司、軍學(xué)司和軍令司主官分別為王士珍、馮國璋和段琪瑞。僅僅四年之后，清軍全國陸軍共計(jì)三十六鎮(zhèn)，袁世凱的北洋新軍占據(jù)其中六鎮(zhèn)，而且只有這六鎮(zhèn)編練與裝備極其完備，其他三十鎮(zhèn)還都處于組織或編練中。

軍權(quán)在握的袁世凱，政治上是個(gè)熱情高漲的君主立憲派。

其原因普遍的猜測(cè)是：慈禧太后畢竟年紀(jì)大了，一旦哪天光緒皇帝掌權(quán)，僅就戊戌變法中的過節(jié)，袁世凱不掉腦袋也要被免官革職。因此，袁世凱極力主張君主立憲，為的是一旦立憲皇帝就會(huì)被剝奪實(shí)權(quán)。此說甚為勉強(qiáng)。雖然光緒皇帝厭惡袁世凱是真，袁世凱為了保住腦袋而主張立憲，這個(gè)圈子對(duì)于政客來說未免繞得太大了?？梢钥隙ǖ脑蚴牵涸跐M漢大臣間的競(jìng)爭(zhēng)排擠中，袁世凱認(rèn)定只有立憲自己才有進(jìn)一步升遷的可能——君主立憲之后，必定實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，他打算推舉奕劻為內(nèi)閣總理，想必皇族們決不會(huì)反對(duì)；而憑借在奕劻身上花費(fèi)的銀兩，他必定能當(dāng)上個(gè)副總理。這樣一來，只認(rèn)銀子的奕劻不過是個(gè)擺設(shè)，如同現(xiàn)在他在軍機(jī)處是個(gè)擺設(shè)一樣，自己既可以控制內(nèi)閣，將來也必有升為總理的可能。至于光緒皇帝，袁世凱并不特別在意，一來這是個(gè)軟弱的男人，二來立憲之后皇帝算個(gè)什么？

官制改革接下來的流程，自然是袁世凱的方案得到了肯定，前提是官制編制館總核定奕劻對(duì)他的支持。

袁世凱的方案大刀闊斧，頗有改天換地之象：撤銷軍機(jī)處、吏部、禮部、翰林院、都察院、宗人府；合并工部和商部為農(nóng)工商部；改戶部為度支部；刑部為法部；把兵部分成陸軍部和海軍部；增設(shè)資政院、審計(jì)院、交通部、留學(xué)部。同時(shí)，成立責(zé)任內(nèi)閣，設(shè)總理大臣一人，左右副總理大臣各一人，并提名奕劻為總理大臣，自己為協(xié)理大臣。

方案還沒上奏，就被泄露了出去，即刻引起軒然大波。

首先激烈反對(duì)的，是被袁世凱列入撤銷機(jī)構(gòu)的官員，特別是軍機(jī)處的大小軍機(jī)們?nèi)f分憤怒。軍機(jī)處是什么？是皇權(quán)運(yùn)作的最高行政機(jī)構(gòu)。雍正年間，負(fù)責(zé)掌管皇帝詔書和諭令的是內(nèi)閣，謀劃國家大事的是議政王大臣會(huì)議。雍正皇帝怕內(nèi)閣泄露機(jī)密，特設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)“軍機(jī)房”，相當(dāng)于機(jī)要秘書處，沒想到這個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)竟然成為朝廷的一個(gè)正式衙門，且凌駕于六部和內(nèi)閣之上包攬了國家的一切要?jiǎng)?wù)。軍機(jī)處大約二十多人，俗稱“大軍機(jī)”的軍機(jī)大臣都是朝廷官職一二品的重臣，其軍機(jī)首領(lǐng)由皇帝親自指定；俗稱“小軍機(jī)”的軍機(jī)章京實(shí)際上是辦事員，官職從三品到六品都有，負(fù)責(zé)繕寫諭旨、記載檔案、核查奏議。軍機(jī)無論大小，均處于皇家權(quán)力的最高層，到了晚清入主這一樞要機(jī)構(gòu)的全是親貴。如今袁世凱建議將其撤銷，真是敢冒天下之大不韙！

激烈反對(duì)的，還有皇親國戚們。王公、貝子和將軍聽說袁世凱主張不許他們干預(yù)政事，立即群起而攻之，都說這是袁世凱竊取權(quán)力的預(yù)謀。編制館成員、滿蒙權(quán)貴榮慶盤算了一下，如果同意袁世凱的方案，他只能當(dāng)個(gè)學(xué)部尚書，地位明顯地下降了；以排漢著稱的戶部尚書鐵良更是極力反對(duì)，因?yàn)榧词顾?dāng)上了副總理大臣，也得交出目前掌控的兵權(quán)和財(cái)權(quán)。反對(duì)者使用的手段是散布流言，說袁世凱要撤銷內(nèi)務(wù)府，棄用所有宮內(nèi)的太監(jiān)，以鼓動(dòng)太監(jiān)們?cè)趦?nèi)宮鬧事。

軍機(jī)大臣、外務(wù)部尚書瞿鴻禨，是目前六大軍機(jī)中唯一能與奕劻和袁世凱抗衡的人。他并不反對(duì)官制改革，但他知道如果奕劻和袁世凱掌權(quán)，自己的軍機(jī)之位難保是小，大清政權(quán)旁落袁世凱之手將禍患無窮。于是，他單獨(dú)晉見了慈禧太后，別有用心地解釋說，袁世凱的這個(gè)官制改革方案，主要是改軍機(jī)處為內(nèi)閣，而軍機(jī)處與內(nèi)閣制的區(qū)別是：軍機(jī)處要作出一個(gè)決定，必須先請(qǐng)旨后施行；內(nèi)閣制則是先實(shí)行了再匯報(bào)。因此，依據(jù)袁世凱擬定的官制執(zhí)政，老佛爺從此就不必為軍國大事操心了。

瞿鴻禨的解釋徹底激怒了慈禧。

改革是可以的，改到太后頭上是絕對(duì)不可以的。

慈禧即刻命令瞿鴻禨擬旨，宣布官制改革必須遵循的“五不議”原則：軍機(jī)處事不議，內(nèi)務(wù)府事不議，八旗事不議，翰林院事不議，宦官事不議。