從現(xiàn)實看，改革開放以來，我國已經(jīng)開展了五次大規(guī)模的行政管理體制改革（分別在1982、1988、1993、1998和2003年），在塑造政府施政理念、科學設置政府機構、完善政府運行機制、規(guī)范行政行為等方面做了巨大努力，提高了政府執(zhí)行力，基本適應了政府經(jīng)濟社會工作的要求。但也應看到，現(xiàn)行行政管理體制仍有許多不相適應的地方，在一定程度上制約了政府執(zhí)行力的提高。主要表現(xiàn)在：對于規(guī)劃執(zhí)行的管理與監(jiān)控，一些政府干部不愿意進行深入調查，及時地發(fā)現(xiàn)、研究和解決問題，而是偏好于調閱報表、聽取匯報、走馬觀花式的檢查和指示等形式主義做法，缺乏管理的科學性和應有的監(jiān)控力度，執(zhí)行中遇到的問題往往無法得到應有的重視和及時解決，執(zhí)行的方向得不到正確把握、進度得不到有效控制；一些地方政府評估與獎懲措施尚未跟上，嚴重挫傷執(zhí)行人員積極性；一些政府部門之間缺乏有效溝通與協(xié)調，“九龍治水”，執(zhí)行力互相抵消；等等。因此，必須通過行政管理體制創(chuàng)新，進一步轉變政府職能，大力精簡機構，積極推進依法行政和行政審批制度改革，推行政務公開和行政問責制，試行政府績效評估，不斷提高政府執(zhí)行力。

為此，要進一步深化行政管理體制改革，建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

一、政府職能轉變——政府應該做什么

政府職能問題是政府應該做什么的問題。所謂政府職能，回答的是政府管理哪些社會公共事務與怎樣進行組織管理等問題。政府職能是政府全部行政管理活動的核心，決定著政府管理的基本方向，是深化行政管理體制改革的核心。政府的權力過大，易于損害人們的自由和權利；政府的權力過小，就無法保證人們的自由和權利。因此，必須合理界定和轉變政府職能。

在總結歷史教訓、合理借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，黨中央、國務院結合我國的具體國情，決定將政府職能定位在“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個方面。也就是說，我國政府職能轉變，就是要使我國政府從宏觀微觀都管、大事小事都抓轉移到主要抓好經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來，真正承擔起相關責任。但是，從市場經(jīng)濟發(fā)展的需要來看，我國政府職能轉變還沒有完全到位，政府管理中的“越位”、“缺位”、“錯位”、“不到位”的問題仍然十分突出，特別是社會管理和公共服務職能相對薄弱。各級政府部門仍管了許多不該管、管不了、也管不好的事，而許多應該管的事又沒有能夠切實地管住管好，政府既當“運動員”又當“裁判員”的現(xiàn)象還沒有得到有效的根治。

(一)有的地方政府片面追求GDP的增長，不同程度地忽視了社會管理和公共服務職能

（二）有的地方政企、政資、政社、政事不分

（三）中央和地方、政府和部門有些權限模糊

二、政府機構改革——誰來做

政府機構改革是回答誰來做的問題，這既包括政府機構，也包括各級政府干部。機構原指機械各組織部分間具有相對運動的裝置。引入管理學領域，是指工作單位及其內部的各種組織，是“人們?yōu)閷崿F(xiàn)某種職能所建立的由人、財、物、信息等有序組合的一定結構的相對穩(wěn)定的實體單位”。而政府機構，則是政府為履行行政職能而設立的若干可以穩(wěn)定自主地開展活動的實體，它主要偏重于編制、預算、結構上的含義。政府機構是履行行政職能、實施行政管理的主體，只有建立起科學合理的政府組織機構體系，才能保證政府有效履行職能。因此，行政職能的轉變、行政管理體制的改革無不反映在政府機構的存廢去留和職能變化之上，從而使機構改革成為行政管理改革重要的甚至是主要的內容。政府機構改革往往表現(xiàn)在其層次、總量、名稱、性質、級別、規(guī)格、規(guī)模、序列、布局等方面的調整上。

改革開放以來，我國相繼進行了五次大規(guī)模的行政機構改革，機構數(shù)量正逐漸減少，行政職能由微觀控制向宏觀調控轉變，日益與社會主義市場經(jīng)濟相適應。

但是，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調和適度分離的要求，目前我國政府機構改革也存在許多問題：

一是認識上的失誤。當前政府機構改革方面，還存在不少模糊認識：有的認為政府機構改革就是減少、壓縮機構編制和人員，忽視優(yōu)化組織結構；有的缺乏決策與執(zhí)行既相互統(tǒng)一又適度分離的新觀念；等等。改革開放以來五次大規(guī)模政府機構改革示意圖

資料來源：根據(jù)《國際金融報》及新華網(wǎng)有關數(shù)據(jù)整理。二是行政機構設置不穩(wěn)定。這種不穩(wěn)定主要由于對行政機構沒有進行法律的規(guī)范，它既表現(xiàn)在機構設置上分開與合并、撤銷與增加之間的循環(huán)，也表現(xiàn)在權力在中央與地方、政府與企業(yè)之間下放與上收的循環(huán)和人員與內部機構數(shù)量上精簡與膨脹之間的循環(huán)。

三是機構設置不盡合理。由于職能設置的不合理，多頭管理、職責交叉、權責脫節(jié)、扯皮、效率低下的狀況依然存在，政府事務綜合管理水平低。比如，流通領域的管理機構設置采取分割管理的方式，發(fā)改委、商務部、工商總局、質監(jiān)局、藥監(jiān)局等，都有管理市場、管理行業(yè)的職能，難以協(xié)調一致，經(jīng)常發(fā)生摩擦。

四是機構編制立法滯后。由于缺乏法制約束，存在著機構編制反彈的現(xiàn)象。有的機構產(chǎn)生和特殊組織立法的脫節(jié)，有時是立法在先（如電力法），但多為立法“追認”（如民航法），造成行政機構無法可依或缺乏法律約束，執(zhí)法效果欠佳。一些改革習慣于“一刀切”，不考慮具體機構間的工作差異，要求按統(tǒng)一比例削減人員編制。

五是“三定方案”的規(guī)范化、嚴肅化程度不夠。當現(xiàn)有編制不能滿足需要時，往往會以各種或明或暗、或合理或不合理的方式（如人員不足時的以工代干、借調，機構不足時的增設非常設機構、一個機構兩塊牌子等）突破“三定方案”的限制來加以解決，而對違反“三定方案”的行為又缺乏規(guī)范和懲戒。

六是缺乏相關系統(tǒng)的理論闡釋及明確的考量標準。關于機構改革的一些問題還處于模糊狀態(tài)，比如以什么為確定干部人數(shù)、工資標準的依據(jù)等。此外，由于大規(guī)模和頻繁的機構調整，造成行政資源的大量浪費和行政成本的提高，從而降低了政府可信度，等等。

政府機構改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須首先確定一個與市場經(jīng)濟要求和社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的改革目標和總體方案，制定一系列切實可行的改革原則。具體措施概括如下：

一是切實加強領導。為了排除各種干擾，最大限度地減少和避免改革帶來的震蕩，應實行“一把手負責制”，由地方各級政府主要領導親自組織實施。為此，政府主要領導都應充分認識深化政府機構改革的重要性和緊迫性，增強改革意識，堅定信心，克服畏難情緒，履行好組織領導這場改革的職責。要消除精簡別的單位、部門都應該，精簡到本單位、本部門就不該，就抵觸，甚至設置障礙等錯誤傾向。要杜絕部門利益的干擾，確保此項改革沿著正確方向健康發(fā)展。

二是積極穩(wěn)健操作。要把深化政府機構改革同促進經(jīng)濟社會發(fā)展、保持社會政治穩(wěn)定統(tǒng)一起來，注意把握干部的心態(tài)和承受力，根據(jù)現(xiàn)有條件和可能達到的程度，既積極大膽開拓，又有計劃地分步穩(wěn)妥推進。要做到思想不散，秩序不亂，人員妥善安排，國有財產(chǎn)不流失，工作正常運轉。另外，在深化政府機構改革的實踐中還應注意避免機構重組換牌、人員“換窩”的扭曲，及仍把此項改革簡單地當做裁減機構和人員等偏差出現(xiàn)。