領導環(huán)境有廣義和狹義之分：狹義的領導環(huán)境是指領導者所在的組織；廣義的領導環(huán)境是指組織及其賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。我們這里取廣義的概念，即領導環(huán)境是指領導者的工作環(huán)境各種因素、條件的總和及其發(fā)展態(tài)勢。

領導環(huán)境亦稱領導情境、客觀環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，是一個歷史的發(fā)展著的概念。從工業(yè)社會到信息社會，領導環(huán)境的外延和內涵都在發(fā)生著深刻的變化，領導者所在的組織不再被比喻為工業(yè)社會中的“機器”，而是被比喻為信息社會中的“網絡”。

領導環(huán)境的基本含義有以下三點：

領導環(huán)境既包括客觀的物質因素和條件，也包括主觀的精神因素和條件，如人的思想、心理活動、精神狀態(tài)等，它們都是領導者認識和實踐的對象。環(huán)境還是一種態(tài)勢，其各個方面的條件、因素都處在動態(tài)發(fā)展中，由此派生出諸多矛盾和變化，形成領導者及其追隨者客觀上面臨的新任務、新問題。

追隨者在領導環(huán)境中既是領導者認識和實踐的客體，又和領導者共同構成領導活動的主體，以改造客體的領導環(huán)境。

領導環(huán)境是一個多層次的開放的有機系統(tǒng)。首先它是指領導者所在的組織系統(tǒng)；其次它包括領導集體即指揮子系統(tǒng)之內；第三它還包括上下左右各類相關系統(tǒng)，如上級領導單位、下屬單位、橫向縱向與之發(fā)生各種工作聯(lián)系的部門和人員等。

領導者就是在這樣的工作環(huán)境中開展“內政外交”的領導活動；最后，它還涉及整個國家、社會乃至國際環(huán)境的大系統(tǒng)，這都制約和影響著領導者及其領導活動的內容與方式。一般地說，領導層次越高，面對的領導環(huán)境也越擴大和復雜化，變化越難掌握，隨機性也越大。

領導環(huán)境中包含著組織特有的工作任務，這是領導環(huán)境中的重要內容。社會中每個組織都有其特定的工作任務，它是組織存在的依據，也是組織成員凝聚到一起的基本條件。所以，領導者所面對的領導環(huán)境，當然包括客觀的工作任務在內。

領導者的責任，是把它改造提升為主觀上清晰的領導目標，并率領追隨者完成組織任務。

對公共行政領導者來說，可以從不同的角度來分析領導環(huán)境，通常是從自然、政治、經濟、文化、社會等幾個方面來加以分析。

第一，自然環(huán)境。自然環(huán)境是指公共行政組織所管轄和治理的地理空間，它包括地形地貌，山川河流，大氣氣候，自然資源，土地面積等等，具體到中央政府．它的自然環(huán)境則包括該國的所有國土空間。這是領導者進行戰(zhàn)略規(guī)劃和領導行為的基礎，在正常情況下，行政系統(tǒng)應該和自然環(huán)境保持和諧，領導者應該追求人與自然的和諧，將保持生態(tài)平衡作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎。更進一步，有些非政府組織如綠色環(huán)保組織則更加關心自然環(huán)境。

第二，政治環(huán)境。政治環(huán)境主要是指公共行政組織所面對的國家政治制度，如國家政權的性質和組織形式、階級關系、政黨制度，尤其是國家領導體制。公共行政是政治活動的一部分，是執(zhí)行國家意志的，因而政治環(huán)境對領導者行為有著直接作用，尤其是對領導者思想和倫理、領導績效考評和晉升獎懲等方面的作用更直接。無論是強調政治與行政分開，還是強調政治與行政合一，政治環(huán)境都是決定公共部門領導合法性的一個非常重要的因素。

第三，經濟環(huán)境。經濟環(huán)境主要是指作用于公共行政組織的物質技術和經濟制度，即馬克思經濟理論中的經濟基礎。公共部門負擔著國家稅收政策的制定與稅金的收繳，負責提供公共物品和公共服務。領導者和公共部門都必須用盡可能少的經濟投入提供盡可能優(yōu)質的公共物品和公共服務。這就是說，物質技術水平的高低直接影響行政管理的效率和水平，而經濟制度和生產關系對領導者的績效和反應力起著重要的作用，在以經濟建設為中心的時代更是如此。

第四，文化環(huán)境。廣義的文化包括科學技術、信息傳播、宗教文明、倫理道德、歷史傳統(tǒng)思想意識形態(tài)等；狹義的文化一般是指公共部門作為組織時的組織文化，它也被稱為“文化網絡”，包括常規(guī)工作程序、組織標志（商標、徽章等）、控制系統(tǒng)、權力結構、正式的組織結構等等。公共行政組織，都存在于某一文化環(huán)境之中，如基督教文化、伊斯蘭文化、佛教文化和儒家文化等。從宏觀的角度來看，領導者處在一定的文化氛圍中，必須與周圍文化環(huán)境相協(xié)調，文化環(huán)境對他們有著深刻的影響。在當今全球經濟一體化和政治多元化的環(huán)境中，領導者需要回應全球的多元文化。從微觀的角度來看，領導者應該關注本組織的文化建設，它和組織結構一樣重要。

第五，社會環(huán)境。人口、民族、社區(qū)等構成公共行政組織的社會環(huán)境。國家和社會、政府和市場的關系是公共行政必須考量的。社會，尤其是由有參政議政意識和能力的公民組成的公民社會，制約和影響著公共行政組織。公民社會的成熟程度決定著公共部門尤其是政府對它的管理和干預程度。公共行政領導者應該注意社會各階級、集團、民族和社區(qū)的利益和偏好，才能制定好政策，如人們對廉政的看法、對環(huán)保和綠色食品的看法，還有社會的穩(wěn)定程度，社會對政府的態(tài)度等。公共行政領導者也應該服務于社會，關注社會輿論，接受社會監(jiān)督。

領導環(huán)境的變革領導環(huán)境總是處在發(fā)展變化之中。受各種因素的影響，全球范圍內的政治、經濟、文化和社會生活正在發(fā)生廣泛而深刻的變革，給當今時代的領導帶來許許多多的機遇和挑戰(zhàn)。

首先，領導者和追隨者應該看到全球一體化與多元化的矛盾。詹姆士．M．庫塞基和貝瑞.Z.波斯納《成功領導人》一書中，同時提出“我們都是相互關聯(lián)的”和“世界是支離破碎的”

兩個命題。一方面，科學技術已經將世界轉變?yōu)橐粋€相互關聯(lián)的地球村，世界正在由于資訊的發(fā)達和經濟的發(fā)展而成為一個整體；另一方面，全球也出現了區(qū)域化的現象，經濟一體化卻出現了政治多元化，諸多文明的沖突更加明顯。全球一體化和多元化造成了多元主體在同一空間激烈競爭的矛盾。我信必須善于解讀面臨的國際環(huán)境，用全球化視角和戰(zhàn)略性眼光審視自己的工作目標和領導藝術。因為，  “當置身于充滿競爭的國際市場環(huán)境時，你才最能夠客觀地看待跨國戰(zhàn)略領導和管理，并體會它的確切含義”。①其次，領導者和追隨者應該看到新的社會契約和組織的變化。在知識經濟迅猛發(fā)展的今天，知識更新、科技進步使得許多組織解體和消失，許多人特別是知識更新跟不上時代變遷的人被解雇或轉移到其他行業(yè)或部門。事實證明，對組織與領導的忠誠和就業(yè)保障在這個競爭激烈的時代像許多珍稀物種一樣絕跡了，取而代之的是新的契約和新的理念。②查爾斯·漢迪認為，未來是超乎想象的，  “組織并非像過去那樣是一種有形的、實在的、具體的場所”，  “事實上有些組織無異于契約箱，在與并不露面的供應商、代理商、各種各樣的專家簽約”。③新的契約很清楚，組織不僅是工具，而且是所有者隨意處置的一份財產。領導者必須充分認識到這些變化給領導工作帶來的挑戰(zhàn)，不斷提升駕馭復雜局面和組織更新的能力。

再次，領導者和追隨者特別應該看到新公共管理所帶來的領導環(huán)境的變化。自20世紀80—90年代以來，西方市場經濟發(fā)達國家開始了旨在提高公共管理效益、增強公共部門責任的新公共管理運動。在其影響下，  “世界各國政府及其官員無不積極地尋求新的管理哲學和工具，試圖以顧客至上、服務為先、品質第一、創(chuàng)新為要、激勵優(yōu)先、授能與分權以及彈性的組織設計等概念來改造公共部門組織及其服務品質”。④我們不應忽視這場運動對領導環(huán)境造成的影響。

新公共管理運動主張重塑政府組織。為了減輕公共負債與財政收支惡化的政治與經濟壓力，西方國家紛紛減少政府的人員、組織和職能規(guī)模。不少國家在改革初期預先確定精簡人員的目標，大幅度裁員并大力推動政府部門的改組。在此基礎上，重新檢討政府職能以及其他公共事業(yè)部門的作用，系統(tǒng)地、．有組織地將部分政府職能轉讓給民間組織，引入民間組織與政府部門之間的競爭與合作機制。這些改革，縮小了科層制結構中的管理和監(jiān)督層次，增加了以業(yè)務為中心自主運作的團隊數量，從而使“金字塔”型的組織變成扁平的組織，也使以管制為主方便官僚的組織結構轉換成以服務為主方便顧客的組織機構。

新公共管理運動重視以成果為導向。各個國家比過去更強調成果或者績效，不但重視投入和工作過程，而且更加重視產出與成果，他們強調目標的明確化，強調為促成結果而采取的責任分配與成果激勵措施，并且確立檢測與報告成果的評估機制。這種成果導向的改革適用于任何個人和組織，成為其他改革的基礎。為此，他們非常重視領導和管理能力的開發(fā)與培訓，以及人力資源管理等。

新公共管理運動強調提高行政經費的價值。西方政府改革的重要目標就是“用更少的錢做好更多的事情”。為了實現這個目標，不但需要包括增進效率、減少浪費、提高效用方面的改革，而且需要對政府職能和工作方式全面地重新檢討。傳統(tǒng)的公共部門以獨占方式經營的供給體系受到挑戰(zhàn)，而公共部門間的競爭以及公共部門與民間部門之間的競爭成為可能。為了提高行政經費使用的效益，西方諸國對政府部門管理的多樣性和可選擇性做了積極探索，如公共部門內部供給價格的設定、使用者負擔原則、民間營利和非營利組織與政府簽訂提供服務的合同、官民伙伴關系的確立等。

新公共管理運動強調放權讓利與提高運作彈性。為了鼓勵各組織部門和領導者的革新與創(chuàng)造精神，政府引入多種形態(tài)的放權讓利措施，把運作事宜的決定權盡量賦予提供服務的機構和組織。如在財政管理上，政府從微觀控制轉為宏觀控制，在總體的預算范圍內達成一致意見，在具體運作上給予各級組織一定的彈性；在人力資源管理上，政府將中央人事管理機構的權力（包括錄用、工資、辭職、退休等人事管理政策）下放，以期增強運作彈性。

新公共管理運動強調顧客服務導向與引入市場競爭機制。西方國家十分強調對顧客需求的回應程度與服務品質，努力實現行政信息公開化、行政程序簡便化和公共服務人性化。

為此，政府定期調查社會公眾對服務項目的滿意程度，并與顧客商談，聽取他們的意見，不斷改善服務質量。為了使顧客選擇范圍擴大，提高服務質量，政府引入競爭原理和市場機制。

同時，大量采用信息技術，構建“電子化政府”

新公共管理運動強調增強中央政府的戰(zhàn)略決策能力。

在對各個執(zhí)行機關、單位和管理者賦予更多的運作彈性的基礎上，中央領導機關更加關注戰(zhàn)略和政策問題，更好地集中于“掌舵”職能，確保政府活動的方向性。同時，政府減少對社會的管制，尤其是對經濟的管制。為增強本國的競爭力，不但努力減輕稅賦負擔，而且減輕由于各種管制對社會增加的負擔，增強社會活力。

新公共管理運動強調中央政府、地方政府和國際機構的不同層次間的合作。在處理中央政府和地方政府的關系時，大部分國家主張擴大分權，縮短政府與公民間的距離?？肆诸D政府強調聯(lián)邦政府對州政府轉讓權限和形成伙伴關系，賦予地方政府更多達成目標的彈性。在處理中央政府和國際機構的關系時，大部分國家對日益增加的國際組織和國際合作關系所衍生的新的機會積極回應，承擔相應的責任和義務。⑤可見，隨著時代的發(fā)展，領導環(huán)境已經或正在發(fā)生巨大的變化。組織環(huán)境已經由官僚組織向富有彈性的新型組織轉變；領導環(huán)境的范圍逐漸擴大，尤其是公共部門的范圍空間急劇擴大，非營利組織乃至與政府簽訂公共契約的私人組織都具有一定的“公共性”；公共行政正在從管制行政向服務行政轉變。在新的組織環(huán)境和社會環(huán)境中，公共行政領導必須審時度勢，更新領導觀念，轉變領導方式，提升領導能力，為公共事業(yè)的發(fā)展和人類社會的進步作出自己應有的貢獻。

最后，當代中國的領導環(huán)境也發(fā)生了翻天覆地的變革。我們必須敏銳地分析目前我國政治、經濟、文化和社會變化的新形勢、新特點，全面提升自身素質，勇敢地迎接新的機遇和新的挑戰(zhàn)。

第一，政治環(huán)境的變革。經過30年的漸進式改革和發(fā)展，政治生活的民主化、透明化、法治化、責任化程度不斷提高。

從中央到地方，只要是一些重大的決策，都要廣泛征求各方面的意見，有些還要舉行有政府官員、專家、公眾代表等參加的聽證會。在選舉方面，基層選舉的民主化程度明顯增強，地方政府黨政主要負責人的任命，也由原來的常委會討論通過逐漸轉向全委會票決通過。副廳級及副廳以下干部公開選拔、公平競爭的制度與機制逐步完善。為了加強依法行政的力度，努力建設社會主義法治國家，國家正在抓緊建立政治生活各方面的法律，行政復議法、行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法等許多重要的法律相繼出臺，公共行政和公共管理的各個環(huán)節(jié)、各個方面都將做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

行政公開成為不可阻擋的潮流和趨勢，目前，全世界已經有多個國家建立了行政公開法律制度，件、記錄以及其他政府信息的權利，依法保障公民獲取政府文另有30多個國家正在立法。近年來，由于安全生產中的重特大事故不斷發(fā)生，行政人《員失職、瀆職行為時有發(fā)生，責任行政問題逐漸納入議事日程。

第二，經濟環(huán)境的變革。經濟環(huán)境的變革主要體現在：市場經濟體制逐步完善，產業(yè)結構不斷升級，民營經濟快速發(fā)展，開放程度日益提高。經濟生活的市場化程度不斷提高，市場經濟體制也在不斷完善。在市場經濟體制下，政府必須把那些“管不了，也管不好”的職能逐步讓渡給企業(yè)、社會和公民個人，實現以“全能政府”到“有限政府”的轉變。對于公共行政領導來講，必須學會和習慣按照經濟發(fā)展的客觀規(guī)律和市場經濟的客觀要求辦事，不能時時處處以“家長”的身份自居，在上項目、籌資金等方面，不能亂批條子、亂打招呼，以免影響正常的市場秩序。從我國現有的產業(yè)結構來看，第一、二產業(yè)的比重逐步降低，第三產業(yè)的比重逐步提高，旅游業(yè)、服務業(yè)呈現蓬勃發(fā)展之勢。公共行政領導特別是地方行政領導要審時度勢'因地制宜尋找和培育新的經濟增長點。民營經濟日益成為我國經濟增長中一支不可忽視的力量，怎樣為民營經濟的發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境成為各級政府必須認真對待的重要課題。我們要切實轉變觀念，尊重和維護民營企業(yè)的合法權益，創(chuàng)造政府和企業(yè)的新型合作伙伴關系。要進一步樹立公開、公平、公正行政的思想，進一步培養(yǎng)戰(zhàn)略決策能力、依法辦事能力和對外交往能力。

第三，文化環(huán)境的變革。改革開放以來，隨著國際交往和交流的日益頻繁，我國文化與外來文化的融合日益加深，開放文化、自主文化、競爭文化正在取代傳統(tǒng)的封閉文化、依附文化和保守文化。公民用一種更加開放的心態(tài)看待和參與社會政治、經濟和文化生活，崇尚和追求個性化、創(chuàng)造性的生活方式和工作方式。另一方面，自主文化的增長，也對公共管理和公共服務提出了更高的要求，政府必須從管理行政走向服務行政，公共行政領導必須從管理者成為服務者。競爭體現在社會生活的方方面面，個人之間、單位之間、國家之間的競爭日益加劇，競爭文化在社會生活中不斷積淀和成熟。公共行政領導要善于將競爭機制引入公共管理和公共服務中，用競爭推動公共管理效率的提高和公共服務質量的改善；同時，作為許多競爭規(guī)則的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，公共行政領導必須秉公執(zhí)法、廉潔自律，為社會創(chuàng)造公開、公平、公正的競爭環(huán)境。在文化建設方面，公共行政領導必須始終代表先進文化的前進方向，成為先進文化的引導者、傳播者和建設者。

第四，社會環(huán)境的變革。社會環(huán)境的變化主要體現在信息化、全球化日益加深，信息社會初見端倪；城鎮(zhèn)化步伐加快，城鄉(xiāng)結構進一步調整；利益格局多元化，社會整合面臨挑戰(zhàn)；突發(fā)事件時有發(fā)生，危機管理必須加強。信息資源成為一種重要的資源，信息化對社會生活的影響日益廣泛和深刻。公共行政領導要主動提高信息處理能力，主動適應從工業(yè)社會到信息社會的種種變遷，主動接受網絡社會對公共生活的全方位監(jiān)督。

城鎮(zhèn)化步伐加快，城鄉(xiāng)一體化正在改變人們的城鄉(xiāng)觀念和城鄉(xiāng)治理模式，公共行政領導要平等地對待城鄉(xiāng)居民，妥善處理城鎮(zhèn)化過程中的各種問題。社會群體之間的差距擴大，社會分層日益明顯，利益格局日漸多元化、復雜化，非營利組織和第三部門迅速崛起，這是當今社會不可否認的事實。公共行政領導必須正視這一現實，提高協(xié)調各方利益和駕馭復雜局面的能力，促進社會的融合與和諧。突發(fā)事件威脅正常的社會秩序，處理不善將會產生災難性的后果。因此，公共行政領導要善于建立應急處理機制，提高處理應急事件的能力和社會動員能力。