需要特別指出的是，帝制下的鄉(xiāng)村自治，不是村民自治，而是鄉(xiāng)紳自治。也就是說，雖然在古代中國鄉(xiāng)村權(quán)力體系具有行政權(quán)與自治權(quán)的二元性特征，但這并非意味在鄉(xiāng)村權(quán)力體系中，王朝行使行政權(quán)，農(nóng)民行使自治權(quán)，權(quán)力主體分別為階級利益根本對立的不同階級。事實(shí)上，“古代鄉(xiāng)村權(quán)力體系的二元性只是表明，由于特殊的社會結(jié)構(gòu)，行政權(quán)和自治權(quán)分別掌握在占統(tǒng)治地位的地主階級中的不同成員手中，它們從根本上是統(tǒng)一的。即統(tǒng)一在地主階級對農(nóng)民的政治統(tǒng)治基礎(chǔ)上，其直接表現(xiàn)則是地主士紳對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治”。

第四，由于實(shí)行了嚴(yán)格的回避制和科舉制，一方面抑制了地方勢力對縣政的控制，另一方面又能滿足地方精英參與政治的愿望。清朝實(shí)行官員原籍、寄籍500里之內(nèi)（包括鄰?。┒嫉没乇艿囊?guī)定，回避制使縣政與地方勢力保持了一定的距離，地方精英很難直接進(jìn)入縣政的主導(dǎo)地位，他們只有通過嚴(yán)格的科舉制成為官員才能在他鄉(xiāng)主政。但是，在另一方面，由于知縣均屬外派，對縣情了解需要一個相對較長的過程，這樣會加深縣行政工作的困難。為完成國家的任務(wù)和自己獲利，知縣需要依賴地方精英，否則他就休想在那樣短的任期內(nèi)辦成什么事情。因此，在知縣頻繁更換時期，地方精英實(shí)際上控制了縣政的具體操作權(quán)力。這些地方精英是國家和地方政治銜接的橋梁，他們通過參與科舉制或協(xié)助縣政，可以在一定程度上滿足參政愿望和政治需求。這樣，在當(dāng)時的國家資源相對不足的情況下，國家不需要為考慮地方精英的參政愿望而擴(kuò)大國家機(jī)器，大大節(jié)約了國家的管理成本。在這種意義上，可以說，科舉制和回避制是傳統(tǒng)社會“縣政鄉(xiāng)治”體制這一超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)形成和延續(xù)的重要原因。

但是，到19世紀(jì)后期，特別隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，鄉(xiāng)村社會與國家聯(lián)結(jié)的這一重要紐帶也就失去了意義，徹底改變了地方精英成為主流社會領(lǐng)導(dǎo)者的路徑及思想觀念和行為方式。因此，隨著精英作為地方顯要人物的私人作用發(fā)生了變化，縣級政府以下的非正式政權(quán)也發(fā)生了變化。精英們對于一個削弱了的朝廷已經(jīng)不太理睬，對自己所受的儒家教育中所包含的利他主義動機(jī)已經(jīng)感到淡漠，對于自己通過高尚行為而艱苦贏得的精英地位也感到?jīng)]有什么慶幸的必要。更高的社會地位主要是用來保證精英家族的經(jīng)濟(jì)和政治優(yōu)勢，防止走下坡路。在精英自己和社會看來，他們的地位變得更加穩(wěn)定了，合法性下降了，而剝削性卻加重了。富有的領(lǐng)導(dǎo)人首先拋棄了公職高于其他職業(yè)的理想觀念，因而當(dāng)?shù)胤缴系娘@要人物既可以不向監(jiān)督他們的政府負(fù)責(zé)，又?jǐn)[脫了地方社會環(huán)境對他們的束縛時，農(nóng)村社會的性質(zhì)便發(fā)生了深刻的變化。

第五，有許多學(xué)者認(rèn)為，在20世紀(jì)初清王朝進(jìn)行了一場鄉(xiāng)村改革，曾試圖將國家的行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。事實(shí)上，清王朝這次以推行鎮(zhèn)鄉(xiāng)制為目標(biāo)的改革，雖采取了一些旨在加強(qiáng)國家控制鄉(xiāng)村社會的措施，但在本質(zhì)上還是對縣政鄉(xiāng)治體制的進(jìn)一步確認(rèn)。

光緒三十四年（1908年）清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，凡府、廳、州、縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等地，人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。凡城鎮(zhèn)均設(shè)議事會及董事會，凡鄉(xiāng)均設(shè)議事會及鄉(xiāng)董。議員由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民互選產(chǎn)生，凡具本國國籍，年滿25歲，在該城鎮(zhèn)鄉(xiāng)連續(xù)居住3年以上，并年納正稅或地方公益捐2元以上之男子，具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。議員為名譽(yù)職，不支薪水，任期2年，每年改選半數(shù)。各級議事會職權(quán)為議決本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)興革事宜及自治規(guī)約、自治經(jīng)費(fèi)、選舉爭議、自治職員之懲戒與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)間之訴訟、和解等事務(wù)。城鎮(zhèn)董事會設(shè)總董一人，董事一人至三人，名譽(yù)董事四人至十二人，由議事會就本城鎮(zhèn)選民中選舉，呈請地方長官核準(zhǔn)任用，任期均為二年。其職權(quán)為執(zhí)行議事會議決之事項(xiàng)與地方官府委任辦理的事務(wù)，并負(fù)責(zé)籌備議事會的選舉及召開。鄉(xiāng)的行政機(jī)構(gòu)只有鄉(xiāng)董一人，亦可設(shè)鄉(xiāng)佐一名協(xié)助鄉(xiāng)董，均由議事會就本鄉(xiāng)選民中選舉，并呈請地方長官核準(zhǔn)任用，其任期和職權(quán)與城鎮(zhèn)董事會相仿。從這些規(guī)定可以看出，城鎮(zhèn)董事會的各位董事由議事會在本城鎮(zhèn)或本鄉(xiāng)中的選民中選舉產(chǎn)生，均須呈請地方長官核準(zhǔn)任用，這說明國家有加強(qiáng)對地方自治權(quán)控制的意圖，但從立制的總的精神來看，還是著眼于規(guī)范地方自治行為。