不久，女帝之寵愛(ài)，又從仲麿轉(zhuǎn)移到身份不明的來(lái)自河內(nèi)國(guó)的僧人道鏡。落魄的仲麿于公元764年發(fā)動(dòng)叛亂，但即被鎮(zhèn)壓下去。在此之前，由于仲麿的意見受孝謙天皇禪讓的淳仁天皇（仲麿的親屬），也被廢黜，并被流放到淡路島，孝謙天皇再次登上皇位（稱德天皇）。在其下，道鏡當(dāng)了太政大臣，成了“法王”，而且還托詞受到宇佐神宮的神的囑托，策劃篡取女帝皇位。皇位讓給非皇統(tǒng)，就等于是動(dòng)搖了以天皇為軸心建立起的貴族秩序的根基，因此，甚至貴族們也聯(lián)袂反對(duì)，并派遣和氣清麿為正式使節(jié)赴宇佐，也托詞稱神諭不準(zhǔn)將皇位讓于非皇族，從而搞垮了道鏡（公元770年）。

及至稱德天皇死后，藤原百川執(zhí)政，擁立了有利于本派的天皇（光仁天皇），并將道鏡流放至下野國(guó)，道鏡專制時(shí)期禁止開墾一事，又復(fù)解禁，從而滿足了貴族和地方豪族的要求。另外，還取消了上述從公民中征兵的制度，改為募兵制。在此之后，貴族勢(shì)力之爭(zhēng)以及與此相連的皇族間為爭(zhēng)皇位以血洗血的斗爭(zhēng)仍有反復(fù)。在這過(guò)程中，藤原氏的勢(shì)力強(qiáng)大到了舉足輕重的地步。

藤原氏為削弱大伴氏等自古以來(lái)的名門貴族與寺院的勢(shì)力，于公元784年（桓武天皇延歷四年）自奈良遷都至山城國(guó)的長(zhǎng)岡（今京都市西郊），接著又在今之京都地區(qū)，設(shè)計(jì)與平城京同類型但規(guī)模更大的新京城，命名為平安京，并在竣工之前，公元794年（延歷十三年）就遷至該處。從此，約有400年，平安京成了貴族的政治與文化中心。這一時(shí)期雖稱做平安時(shí)代，但并未因換了京城而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治體制隨之改變。所謂奈良時(shí)代，從8世紀(jì)后期即平安時(shí)代前期一直到10世紀(jì)中葉為止的約180年是律令體制下的公民公地制瓦解、政治結(jié)構(gòu)變換的一個(gè)過(guò)渡時(shí)期。

班田制的崩潰與莊園制的發(fā)展

中央貴族和寺院的莊園以及地方豪族和有勢(shì)力者的私有地，9世紀(jì)以后增加得更為迅速。增加的不僅有開墾田，就是在其周圍的公民的“口分田”也想方設(shè)法地圈為私有。天皇，就其天皇的地位而言是沒(méi)有自己的私有地的（因在觀念上，天皇被認(rèn)為擁有整個(gè)國(guó)土和整個(gè)人民，也就是說(shuō)他是整個(gè)私有者階級(jí)的總的象征，他擁有國(guó)家的“整體”，所以就不能成為國(guó)家的“部分”的所有者），但不僅皇后和皇族擁有領(lǐng)地，天皇一旦去位當(dāng)了太上天皇著者注：天皇并非由于患病或者年老不能理政而去位者稱太上天皇。以現(xiàn)任天皇的保護(hù)人的形象參與政治，這制度是從持統(tǒng)天皇退位當(dāng)了太上天皇作為文武天皇的保護(hù)人開始的。這樣的君主制在中國(guó)和歐洲的歷史上是沒(méi)有的，是日本獨(dú)有的。

也就有了自己的領(lǐng)地。

作為這些皇室領(lǐng)地，根據(jù)天皇命令劃定的田稱“敕旨田”。從9世紀(jì)初起，就盛行劃定“敕旨田”，并由公民的徭役勞動(dòng)耕種，還被定為不向政府繳稅的“不輸租地”。及至9世紀(jì)末，貴族和寺院的莊園領(lǐng)主也仿效敕旨田爭(zhēng)得了不輸租的特權(quán)。由于貴族組成了政府，既然如此，其有權(quán)勢(shì)者將自己的莊園劃為不輸租地也就不足為奇了。

莊園的開墾與經(jīng)營(yíng)，在初期還需要當(dāng)?shù)亍翱に尽焙雷宓暮献?。莊園所需的勞動(dòng)力只靠領(lǐng)主從中央帶來(lái)的奴婢是不夠的。因此，就要借“郡司”與豪族之力動(dòng)員附近農(nóng)民，或是召集逃亡農(nóng)民。這些“郡司”和豪族就往往成為莊園的“莊長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)莊園。寄居于莊園的農(nóng)民之所以能逃脫政府的課役，就是因?yàn)楸緫?yīng)追捕逃亡者的“郡司”們當(dāng)了莊長(zhǎng)的緣故。