體外循環(huán)的財(cái)政收入——建設(shè)公共財(cái)政

每年的“兩會(huì)”，一些代表表示預(yù)算報(bào)告讓人看不明白，這倒不是因?yàn)轭A(yù)算報(bào)告多么復(fù)雜，而是太簡單，代表只知道教育要用多少錢、醫(yī)療要用多少錢、政府運(yùn)轉(zhuǎn)要用多少錢，卻不知道它們分別要花在哪里，怎么花。至于預(yù)算外收入和支出，更是不清楚這里面的規(guī)模到底有多大。

因此，財(cái)政制度的最大問題，是缺少一個(gè)覆蓋所有政府收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。我們還存在一個(gè)不受預(yù)算法制約的龐大的預(yù)算外收入，甚至在一些地方，預(yù)算外收入不只一層。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家周天勇的估算，近年來，沒有列入預(yù)算，在預(yù)算體制外循環(huán)的各種收入加起來，每年有數(shù)萬億元。

現(xiàn)行財(cái)政體制是由1994年的分稅制改革確立的。在這之前，由于在中央與地方關(guān)系上的分權(quán)讓利導(dǎo)致地方財(cái)政收入大增，中央財(cái)政遞減，呈現(xiàn)出一個(gè)相對(duì)的強(qiáng)地方弱中央的格局。1994年的分稅制改革在地方與中央形成兩套稅收體制，強(qiáng)化了中央的財(cái)政收入能力，中央對(duì)全國財(cái)政的控制能力大大增強(qiáng)。但也正因此，地方的財(cái)政能力相對(duì)削弱，特別對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱的中西部來說，地方政府征稅的權(quán)力被上收，由此就不得不在土地和各種收費(fèi)上打主意。隨著城市化發(fā)展，賣地收入所形成的土地財(cái)政成為東部發(fā)達(dá)地區(qū)政府的主要收入來源，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)則以賣地和收費(fèi)兼具。從稅制結(jié)構(gòu)來說，由于政府稅收主要來源于生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的增值稅，來自生產(chǎn)和貿(mào)易企業(yè)，政府及其官員關(guān)注的中心自然也是生產(chǎn)和流通，其精力也主要放在企業(yè)身上，因此，搞投資建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)就成為政府工作的中心。財(cái)政也異化成建設(shè)財(cái)政。

一、所謂公共財(cái)政

所謂公共財(cái)政，是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府按社會(huì)公眾的集體意愿提供市場(chǎng)機(jī)制無法有效提供的公共物品，以滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)。財(cái)政專家指出，中國進(jìn)行以公共財(cái)政為目標(biāo)定位的改革，必須著眼于公共財(cái)政的三個(gè)基本特征：一是滿足社會(huì)公共需要，即要滿足大部分人的公共物品或服務(wù)的需要，以調(diào)節(jié)越來越大的收入分配差距，并對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控；二是立足于非營利性，即公共財(cái)政框架下的政府部門，一定是一個(gè)以公共利益的最大化為動(dòng)力的單位和實(shí)體，它必須提供物質(zhì)保障，但不能直接介入市場(chǎng)，這樣可以避免地方政府部門以權(quán)謀私；三是政府收支行為規(guī)范化，包括兩個(gè)方面：一是法制的健全，這是前提，二是全部政府收支形成完整統(tǒng)一的預(yù)算，這是監(jiān)督審議的窗口和途徑。［1］

以此來衡量中國現(xiàn)行的財(cái)政體制，離一個(gè)公共財(cái)政體制還有相當(dāng)距離?？蓮乃膫€(gè)方面來對(duì)此進(jìn)行分析。

（一）收費(fèi)問題

近年來，有關(guān)中國行政性事業(yè)收費(fèi)的規(guī)模到底有多大，一直是霧里看花，眾說紛紜。國家發(fā)改委曾公布2005年中國行政事業(yè)性收費(fèi)總額達(dá)4000多億元。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周天勇經(jīng)計(jì)算得出，2004年，單工商、質(zhì)監(jiān)、城管、消防、交通等政府部門所收費(fèi)用就高達(dá)9367.67億元，加上檢察院和法院所收的356億元，共計(jì)為9723.67億元。［2］

對(duì)中央部門所屬單位的收費(fèi)情況的審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，收費(fèi)經(jīng)濟(jì)的問題不容小視。以2006年為例，于中央部門本級(jí)預(yù)算執(zhí)行相比，其所屬單位問題比較嚴(yán)重，尤其是所屬單位依托部門權(quán)力收費(fèi)的現(xiàn)象比較突出。在抽查的26個(gè)部門所屬的138個(gè)單位中，有5個(gè)部門將享有的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)移、分散到下級(jí)單位，涉及收費(fèi)4.84億元，僅2005年和2006年，這些單位就因此受益1.15億元；有12個(gè)部門所屬或管理的28個(gè)單位依托部門的權(quán)力、影響及公共資源等收取費(fèi)用，涉及45個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，僅2006年收費(fèi)就達(dá)3.37億元，比2005年增長10.8％。

據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)，教育收費(fèi)問題在全國曾連續(xù)3年成為價(jià)格投訴的頭號(hào)熱點(diǎn)，在所有的立案價(jià)格違法案件中，教育亂收費(fèi)的比例已接近30%?！侗本┣嗄陥?bào)》曾報(bào)道，2002年，北京市近800所中學(xué)就有200多所靠招擇校生增收，年擇校費(fèi)超過10億元；石家莊市紀(jì)委也曾對(duì)全市中小學(xué)收費(fèi)及使用情況進(jìn)行突擊檢查，結(jié)果令人震驚：僅市屬5所重點(diǎn)中學(xué)，查出違規(guī)資金3000多萬元，數(shù)額之大令人咋舌。至于亂收費(fèi)的項(xiàng)目，五花八門，有捐款、補(bǔ)課費(fèi)、贊助費(fèi)、復(fù)習(xí)費(fèi)、集資費(fèi)、搭車收取農(nóng)業(yè)費(fèi)、危房改造費(fèi)，等等。而在這些亂收費(fèi)中，又以擇校費(fèi)最為嚴(yán)重。