通過《中華民國約法》（或者稱“袁記約法”）和《總統(tǒng)選舉法》，袁世凱完全獲得了獨裁專制的權(quán)力，民國初年《臨時約法》所規(guī)定的民主制度被他全盤破壞。特別是總統(tǒng)選舉的相關(guān)規(guī)定，等于給了袁世凱終身總統(tǒng)的身份，并為袁家世襲總統(tǒng)開了方便之門。此時的袁世凱，已經(jīng)是一個披著民國總統(tǒng)“皮”的皇帝了。

接下來，袁世凱又鬧出了恢復(fù)祭孔祭天的鬧劇。此時，袁世凱之野心已是路人皆知，明眼人一看便知袁世凱的下一步計劃就是登基做皇帝，恢復(fù)帝制。

嗅覺靈敏的日本人此時前來趁火打劫。1914年8月，歐洲列強爆發(fā)了第一次世界大戰(zhàn)，英國、法國、德國、俄國等帝國主義國家在歐洲大陸殺成一片，根本無暇騰出手來處理遠東問題。日本的大隈重信內(nèi)閣認為這是“發(fā)展日本國運的天佑”，外相加藤高明無視當時日本的政治慣例，在接到英國要求其參戰(zhàn)的照會以后，立刻以當初為對抗俄國而締結(jié)的日英同盟為由，繞過元老決定加入?yún)f(xié)約國對德國宣戰(zhàn)。日軍在德國的勢力范圍山東半島登陸，侵占了德國所占領(lǐng)的青島和膠濟鐵路，把山東半島實際上劃成日本的勢力范圍。

同時，加藤高明等人還借口保護和擴大日本在華權(quán)益，利用西方列強無暇東顧的契機，草擬了一份《對華二十一條》（簡稱《二十一條》）的文件。這份文件共分5號21條。第1號4條，要求中國政府承認日本繼承并擴大原本屬于德國在山東的特權(quán)。第2號7條，要求中國政府承認日本“在南滿洲和東部內(nèi)蒙古享有特殊地位”，包括延長旅順、大連和南滿鐵路、安奉鐵路租期為99年；日本獲得南滿洲和東部內(nèi)蒙古的居住權(quán)、建廠權(quán)、開礦權(quán)等。第3號2條，要求中日合辦漢冶萍公司，未經(jīng)公司同意，不得由他人開采附近礦山。第4號1條，規(guī)定中國沿海之港灣島嶼不得租借其他國家。第5號7條，規(guī)定中國政府聘用日本人為政治、財政、軍事顧問；中國允許境內(nèi)日本醫(yī)院、寺院、學(xué)校等獲得土地所有權(quán)；中國警察機關(guān)由中日合辦；中國部分軍械由日本采辦或設(shè)立中日合辦軍械廠，采用日本技術(shù)，采購日本材料；中國將連接武昌與九江、南昌之鐵路，及南昌至杭州、南昌至潮州各鐵路之建筑權(quán)交給日本；中國允許日本人有在福建投資修筑鐵路和開采礦產(chǎn)的優(yōu)先權(quán)；中國允許日本在中國內(nèi)地傳教。這些條件如果全盤接受，就會讓中國有變成日本殖民地的危險，特別是山東、福建、東北、內(nèi)蒙古等地會直接變成日本控制下的殖民地。

日本駐華公使日置益受加藤高明的指使，于1915年1月18日繞過了中國外交部，直接面見袁世凱遞交《二十一條》。日置益看透了袁世凱的心理，他一方面虛聲恫嚇，聲稱日本政府外有諸多人與革命黨有密切聯(lián)系，所以如果袁世凱不能“給予友誼的明確證明”，日本政府無法擔保革命黨人不會煽動騷亂；另一方面，他又聲稱日本可以贊成中國復(fù)辟帝制。

袁世凱不是傻子，他也知道日本人不安好心，何況大隈重信、加藤高明、日置益這些人與袁世凱本屬同一類人 政客，政客的字典里從來沒有“信義”兩個字。袁世凱對日本人的所謂支持復(fù)辟的承諾將信將疑，且他也并不想給自己扣上一頂“亡國總統(tǒng)”的帽子。于是他秘密派出了外交總長陸徵祥和次長曹汝霖與日本談判，討價還價，采用“拖”字決，從2月開始一直拖到5月。日本方面急不可耐，5月7日，日本發(fā)出了最后通牒，要求除了第5號以外，中國必須接受，否則馬上開戰(zhàn)。在最后通牒面前，袁世凱被迫屈服，在5月9日簽下了除第5號以外的《二十一條》，北京政府發(fā)布公告，宣布5月9日為國恥日。