美國國安會體制演變的兩個里程碑

二戰(zhàn)后歷任總統(tǒng)都對美國國安會體制留下了或深或淺、或正或負(fù)的痕跡。從演變角度看，美國現(xiàn)代國安會體制奠基于艾森豪威爾時期，定型于老布什時期。

長期在軍事參謀機(jī)構(gòu)和高級領(lǐng)導(dǎo)崗位的任職經(jīng)歷，使艾森豪威爾在二戰(zhàn)后歷任美國總統(tǒng)中，戰(zhàn)略素養(yǎng)和戰(zhàn)略管理經(jīng)驗最為突出。他上任后，很快將當(dāng)時尚未定型的國安會體制組建為總統(tǒng)的“參謀部”。該體制以艾森豪威爾為圓心，各種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和職能部門根據(jù)地位和作用一圈圈展開，政策建議從方方面面匯集到圓心。艾森豪威爾設(shè)立總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理職位，負(fù)責(zé)對國安會系統(tǒng)的管理；設(shè)立政策規(guī)劃委員會，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略和政策的設(shè)計制定；設(shè)立行動協(xié)調(diào)委員會，督導(dǎo)組織跨部門的政策執(zhí)行；他制定了正規(guī)的議事和運行規(guī)則。美國戰(zhàn)略界普遍認(rèn)為，這個時期國安會體制的運轉(zhuǎn)效率最高。歷史地看，艾森豪威爾時期成為衡量美國國安會體制的某種標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國戰(zhàn)略界出現(xiàn)越來越強(qiáng)烈的聲音，希望美國國家安全戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行重返艾森豪威爾時代。

美國國安會體制運轉(zhuǎn)最為順暢的時期在老布什總統(tǒng)任內(nèi)。其原因之一是老布什擁有國安會體制正反兩方面的直接經(jīng)驗。從正面來說，老布什當(dāng)過中情局長、副總統(tǒng)，有長期參與國安會工作的經(jīng)驗；從反面來說，他作為里根總統(tǒng)的副總統(tǒng)，直接感受到對國安會體制的忽略或錯誤使用會造成什么后果。二是老布什挑選了一位近乎理想的總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理斯考克羅夫特將軍。斯考克羅夫特曾任前總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理基辛格的副手，后來接替了基辛格的崗位。他熟知總統(tǒng)國安助理及國安體制的優(yōu)點、潛力和局限，且經(jīng)驗豐富。同樣重要的是，斯考克羅夫特是審查里根任內(nèi)“伊朗門”事件的“托爾委員會”的主要成員，該委員會審查報告提出了對國安會體制的改革建議。因此，斯考克羅夫特再次走上總統(tǒng)國安助理崗位后，有老布什總統(tǒng)的充分信任，有能做什么、不能做什么的充分準(zhǔn)備，實施自己提出的改革措施。三是有一支經(jīng)驗豐富的專業(yè)團(tuán)隊。斯考克羅夫特認(rèn)為，制定和實施外交政策屬于集體運動，是只有通過團(tuán)結(jié)協(xié)作才能完成的藝術(shù)。“如果我不是個誠實的中間人，不能忠實地反映同事的觀點，那肯定一事無成，因為他們會堅持讓總統(tǒng)親自處理每一件事?！崩喜际踩蝺?nèi)國安會體制的順利運轉(zhuǎn)在很大程度上可歸功于該體制起起伏伏的歷程。美國學(xué)者提出，基辛格—尼克松熱衷于秘密行動，種下惡果；基辛格超人式的集中決策方式，弊大于利；萬斯與布熱津斯基，舒爾茨與溫伯格的明爭暗斗，危害機(jī)制的運作；危險的直接操作導(dǎo)致“伊朗門事件”；尼克松過于偏執(zhí)；卡特過于計較細(xì)節(jié)；里根與政府其他機(jī)構(gòu)溝通脫節(jié)。這一切過失和錯誤就像路標(biāo)一樣，啟示后人應(yīng)該走哪條路。

盡管老布什和斯考克羅夫特奠定了當(dāng)代美國國安會體制的基礎(chǔ)，克林頓、小布什和奧巴馬都沿用了其基本架構(gòu)，但美國總統(tǒng)及其核心幕僚成員的個性和人際關(guān)系，在小布什任內(nèi)再次發(fā)揮了壓倒體制的決定性作用。其獨特之處在于副總統(tǒng)切尼在很大程度上“接管”了國安會體制，拉姆斯菲爾德國防部長及國防部在事實上把持了本應(yīng)由國安會辦公廳出面協(xié)調(diào)的大量對外戰(zhàn)爭及戰(zhàn)后重建問題。 國安會體制，尤其總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理及辦公廳，是美國國家安全和對外政策的“精英俱樂部”