從戰(zhàn)略構想起步

如果說，真正的國家安全戰(zhàn)略聯(lián)合規(guī)劃很困難，那么注重國家安全“戰(zhàn)略構想”的運用，既可加強戰(zhàn)略的設計，突出重點，隨著時間的推移又可實質性地加強總體規(guī)劃。綜觀美國戰(zhàn)略界的意見，戰(zhàn)略構想指國家在未來一定時期，對自身的期望和設想。它回答要到哪里去、怎樣去這些基本問題，標示了未來國家安全的大格局、大脈絡以及前進的大方向。戰(zhàn)略構想是真正進行大戰(zhàn)略設計和規(guī)劃的第一步。

歷史上，美國國安會系統(tǒng)及各主要職能部門，不同程度上使用過四種規(guī)劃方式：

一、自上而下、著眼目標的規(guī)劃，即目標驅動的規(guī)劃。這是一種符合常理、以我為主的規(guī)劃方式，但實際上大多流于形式，走過場的居多。其原因，一是戰(zhàn)略目標的確定并不容易，過于籠統(tǒng)，失去指導意義；過于狹隘，起不到全局性作用。二是政府的實力和資源往往掌握在職能部門手里，導致職能部門規(guī)劃是實的，整體戰(zhàn)略規(guī)劃則是虛的。各職能部門內部同樣如此，例如軍事領域，各軍兵種規(guī)劃是實的，而整體軍事戰(zhàn)略規(guī)劃則是虛的。由此，國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃往往徒有自上而下之名，實質是自下而上。

二、著眼外部威脅，根據(jù)威脅判斷來開展規(guī)劃工作，即威脅驅動的規(guī)劃。這種規(guī)劃方式的優(yōu)點是加強了規(guī)劃的針對性，缺點是有可能使規(guī)劃處于被威脅牽著走的被動狀態(tài)。一旦威脅判斷錯誤或威脅出現(xiàn)重大變化，整個規(guī)劃都要推倒重來，但針對特定威脅而發(fā)展的重大能力及其資源投入?yún)s不可能迅速發(fā)生變化。

三、著眼技術，根據(jù)科學技術發(fā)展所可能帶來的戰(zhàn)略能力進行規(guī)劃，即科技驅動的規(guī)劃。這種方式有利于在戰(zhàn)略上把握科技的力量，在規(guī)劃中占有越來越大的分量。然而，由于科技力量的多樣性和科技突破的不確定性，這種方式依賴于戰(zhàn)略目標的設立和對未來威脅的判斷，難以成為主導方式。

四、著眼預算，根據(jù)預算的多少來進行規(guī)劃，即預算驅動的規(guī)劃。在絕大多數(shù)情況下，這是美國國家安全的軍事戰(zhàn)略規(guī)劃的實際方式。“戰(zhàn)略決定規(guī)劃”還是“預算決定規(guī)劃”，經(jīng)常成為關于某個戰(zhàn)略規(guī)劃好壞的爭論焦點。這反映出，由戰(zhàn)略來決定規(guī)劃雖是普遍的愿望，而現(xiàn)實卻往往是預算決定規(guī)劃。

美國各職能部門普遍每隔四年進行一輪戰(zhàn)略規(guī)劃。這種做法與領導者的任期因素有關，同時也與對內外環(huán)境的把握程度，以及根據(jù)實際執(zhí)行效果的積累對原有規(guī)劃進行評判和修改有關。這種按一定周期進行的規(guī)劃有其合理性，但也存在難以克服的弊端。例如，在當今的變革時代，“計劃趕不上變化”，越來越成為常識性真理，傳統(tǒng)的周期性規(guī)劃難以從根上解決這個問題。根據(jù)計算技術發(fā)展的“摩爾規(guī)律”，每隔18個月，計算機芯片功能提高一倍而價格下降一半。按四年一輪進行評估和規(guī)劃算，當某次評估規(guī)劃完成時，當初據(jù)以做出評估的世界物質基礎和能力已經(jīng)發(fā)生了重大變化。再如，某些大項工作，如重大裝備工程，其周期往往超過10年，跨兩個甚至多個規(guī)劃周期。新一輪規(guī)劃往往難以根據(jù)新情況和新條件對既定大項工作安排做出大的調整，由于這些大項工作占用了巨量資源，必然牽制新一輪規(guī)劃對資源的調控效果。